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关于“广州维修基金第一案”的探讨--北京李艳新律师

注：本文中的“物业维修基金”、“物业维修资金”、“专项维修资金”、“维修基金”等用语系同一含义。

事件回顾：

1998年8月8日，广东某业主李女士与东悦居小区开发商签订《商品房买卖合同》，购买位于该小区的住房一套。

1998年10月1日，《广东省物业管理条例》（以下称《条例》）开始施行。该条例由广东省人大常委会颁布。其中第32条规定：物业管理维修基金由物业建设单位按物业总投资的百分之二，在向业主委员会移交物业管理权时，一次性划拨给业主委员会，其所有权属全体业主共同所有。

1999年1月1日，《住宅共用部位共同设施设备维修基金管理办法》（以下称《办法》）开始施行。该办法由国家建设部、财政部颁布。其中第5条规定 商品住房在销售时，购房者与售房单位应当签订有关维修基金缴交约定。购房者应当按购房款2～3%的比例向售房单位缴交维修基金。

2003年9月1日，《物业管理条例》开始施行。该条例由国务院颁布。其中第7条规定，业主应按照国家有关规定交纳专项维修资金。

2003年9月，李女士将开发商诉至广州市中山区法院，要求其依照《条例》的规定，为该房屋缴纳物业维修基金。东山区法院以李女士诉讼主体资格不符合法律规定为由，驳回原告的起诉。 李女士不服，向广州中院提出上诉，二审法院裁定“撤销原审裁定，本案由东山区法院进行审理”。

2005年1月，东山区法院重新开庭审理该案，判决开发商补缴物业维修基金3724元。

2005年4月，广州市中院二审开庭。2006年1月12日，法院终审裁定：以现行法律法规对维修基金案的民事权利义务关系的调整尚无具体规定，维修基金纠纷暂不具备作为民事案件受理和处理的条件为由，撤销一审判决，驳回业主李女士的起诉。

本案审理过程中最突出的问题是：当民事案件需要以国务院各部门和地方立法机关发布的行政法规、部门规章、地方性法规为依据，而不同的法律文件中就同一事项做出了不一致的规定，法院应当如何处理？

一、关于本案

事实上，上述问题在行政诉讼中极为普遍。行政诉讼是公民、法人或其他组织针对行政机关的具体行政行为而提起的诉讼。多数情况下，行政机关做出具体行政行为的依据通常是法律、行政法规、部门规章、地方性法规、地方政府规章、甚至是立法机关或行政机关发布的其他形式的规范性文件。一旦提起行政诉讼，就启动了对被诉具体行政行为合法性的司法审查。审查中的一个重要环节就是“适用法律”的审查。依照《立法法》和《行政诉讼法》的规定，人民法院审理行政案件，依据法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例，参照规章。在参照规章时，应当对规章的规定是否合法有效进行判断，对于合法有效的规章应当适用。依据《立法法》的规定，国务院制定的行政法规的效力高于地方性法规和地方规章，而地方性法规与部门规章的效力相当。为解决行政诉讼中地方性法规与部门规章的冲突问题，最高人民法院在2004年6月发布的《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》中就此专门做出了明确的规定。

《办法》颁布的时间为1998年。依照当时的《行政法规制定程序暂行条例》（已废止），如果《办法》系经国务院常务会议审议通过或经国务院总理审定，由国务院或国务院批准、国务院主管部门发布，该办法就应属于行政法规。但该《办法》的颁布单位为建设部和财政部，而不是国务院。因此，该办法应属于部门规章。

本案中，广东省人大常委会颁布的《条例》属于地方性法规，其效力应与部门规章相当。1999年8月，广州市国土局、房地产管理局颁布了《关于加强我市物业管理的通知》，意图对专项维修资金的缴纳问题做出调和性的规定，但该规定属于地方政府规章，其效力低于部门规章和地方性法规，不足以解决二者之间的效力冲突。2003年9月，国务院颁布了效力高于部门规章和地方性法规的《物业管理条例》，其中明确规定业主应“按照国家有关规定缴纳专项维修资金”。到此为止，“在广东省范围内应由谁来缴纳物业维修基金”的问题终于有了定论。

但是，在国务院《物业管理条例》出台前已经购买的商品房，其物业维修基金应如何处理呢？这仍然是一个悬而未决的问题。据媒体报道，具有相似情况的业主多达数十万户、涉及维修基金以数十亿计。

二、本案是否属于民事诉讼受案范围？

《民事诉讼法》第3条规定，人民法院受理公民之间、法人之间、其他组织之间以及他们相互之间因财产关系和人身关系提起的民事诉讼，适用本法的规定。

法院认为本案不属于民事诉讼受案范围。但本案中并无犯罪事实发生，也明显不属于刑事诉讼，那么其是否属于行政诉讼受案范围呢？行政诉讼最显著的特点之一就是需要有行政机关的参与，其目的是解决就某一具体行政行为产生的争议。本案中并未涉及行政机关的任何具体行政行为，也并无任何行政机关参与其中，很显然不属于行政诉讼受案范围。本案是商品房买卖过程中就财产问题产生的纠纷，当事人向法院提起诉讼是其行使诉权的正当要求。因此，可以肯定地说，本案应当属于民事诉讼受案范围。二审法院以“此类纠纷暂不具备作为民事案件受理和处理的条件”为由驳回起诉是不恰当的。

三、本案是否需经“行政主管部门前置处理程序”？

二审法院驳回起诉的另一理由是：《条例》和国务院颁布的《物业管理条例》均就物业管理维修基金的收取、使用和管理等事项赋予了行政主管部门先行处理的职责。应由行政主管部门前置处理为宜，原审以民事案件受理并做出实体判决不当。

那么，这些条例中对“行政主管部门前置处理程序”有没有规定呢？

先来看一下《条例》：第32条 “物业管理维修基金由县级以上人民政府物业管理行政主管部门设立专款账户代为管理，不得挪作他用。”但这一规定只是赋予了行政主管部门管理物业管理维修基金的职责，与二审法院“行政主管部门先行处理” 的提法相去甚远。

《物业管理条例》：第54条：“专项维修资金收取、使用、管理的办法由国务院建设行政主管部门会同国务院财政部门制定。”这一条赋予国务院相关部门就维修基金的管理制定相关规定的权限。但也并未规定建设单位与购房人就维修基金缴纳问题发生争议时的“行政主管部门先行处理”程序。而且，《物业管理条例》也明确规定由购房人（业主）缴纳维修基金，并没有为当事人的约定留出余地。

另外，二审法院的这一理由，并不符合《民事诉讼法》的有关规定。《民事诉讼法》第111条对人民法院受理后的案件的处理做出了列举性规定，其中包括“告知原告提起行政诉讼”、“不予受理”、“申请仲裁”、“向有管辖权的法院起诉”等。能与本案判决沾边的只有“依照法律规定，应当由其他机关处理的争议，告知原告向有关机关申请解决”。但采用这种做法的前提是“法律规定”，《条例》和《物业管理条例》分别属于地方性法规和行政法规，并不属于“法律”的范畴。即使这些条例中就“行政主管部门先行处理”有所规定，也不应成为法院驳回起诉的理由；退一步说，即使有某个“法律”对此有所规定，法院也应告知当事人向有关机关申请解决，而不是“驳回起诉”。

安徽省安庆市人民政府


第44号



《安庆市城市市容和环境卫生管理实施细则》已经2001年4月23日市人民政府常务会议通过，现予发布施行。



市长：韩先聪

二○○一年六月十一日




安庆市城市市容和环境卫生管理实施细则

第一章总则
第一条为加强城市市容环境卫生管理，创建整洁、优美的城市环境，促进城市物质文明和精神文明建设，根据《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》、国务院《城市市容和环境卫生管理条例》和《安徽省城市市容和环境卫生管理暂行办法》等有关法律、法规、规章，结合本市实际，制定本细则。
第二条本细则适用于本市城市规划区。
第三条城市市容和环境卫生工作，实行统一领导、分级负责、分工负责、专业人员管理和群众监督相结合的原则。
第四条市城市市容环境卫生行政主管部门主管本市市容和环境卫生工作。
迎江区、大观区、郊区人民政府、安庆经济技术开发区管理委员会确定的有关部门协同市城市市容环境卫生行政主管部门负责本辖区内的城市市容和环境卫生管理工作。
建设、公安、工商、交通、规划、卫生、环保、广播电视、邮政、电信、供电、民政等有关部门应按照各自职责，密切配合，共同做好城市市容和环境卫生管理工作。
市城市市容环境卫生行政主管部门和其他有关行政主管部门可依照法律、法规、规章的规定，委托有关行政执法组织行使行政处罚权。
第五条一切单位和个人都有享受良好环境卫生的权利，有权对违反本细则的行为进行劝阻和举报。
一切单位和个人都有维护市容环境卫生的义务，并应自觉服从市容环境卫生行政主管部门的管理，不得妨碍、阻挠市容和环境卫生管理人员履行职责。
市容环境卫生行政主管部门和机关、团体、企事业单位、学校应适时组织开展必要的城市市容和环境卫生宣传教育活动。
第六条市、区人民政府或城市市容环境卫生行政主管部门对在市容和环境卫生工作中做出突出成绩的单位和个人给予表彰和奖励。
第二章城市市容管理
第七条城市中的建筑物和设施，应当符合城市总体规划和城市容貌标准。
临街建筑物的管理单位或业主应确保建筑物外观及阳台、窗户、楼顶整洁美观，及时清洗外墙污迹、锈迹，对有碍市容的建筑物、构筑物及设施，及时修整或拆除；
搭建或者封闭阳台必须符合市容环境卫生行政主管部门的有关规定。
第八条新建、改建、扩建、装修、拆除各类建筑物过程中所产生的渣土、弃料及其它废弃物的处置，按照有关法律、法规、规章和市人民政府有关渣土处置管理办法的规定办理。
第九条任何单位和个人不得在街道两侧和公共场地堆放物料，搭建建筑物、构筑物或其他设施。确因建设等特殊需要，在街道两侧和公共场地临时堆放物料，搭建非永久性建筑物、构筑物或其它设施的，建设单位应报经市容环境卫生行政主管部门同意后，按照有关规定办理审批手续。
第十条城区街道两侧商业门点应保持店面整洁、美观。不得向店外延伸、占道经营。不得使用喇叭宣传商品，招徕顾客。不准占用人行道摆放广告、招牌。
第十一条禁止擅自占用城市道路作为集贸市场、机动车停车场或从事商业经营、宣传、募捐等活动。因特殊情况，确需占用的，应当按照有关法律、法规、规章的规定办理审批手续。建设、公安、市容、工商等部门应当按照法定职责，加强监督管理。
第十二条经批准在市区道路两侧及车站、港口、广场、风景区、公园设置的夜市饮食摊点，必须按核准的临时占道区域进行经营。市容、工商、卫生、环保、建设、公安等部门应当加强监督检查。
设置饮食摊点要有上下水设施。摊点经营者应定点、定时经营，保持摊位整洁，自备垃圾容器并实行袋装化。
第十三条城市道路应保持平坦、完好，出现坑凹、碎裂、隆起、溢水及水毁、塌方等，市政管理部门应及时修复。禁止擅自开挖城市道路；确因工程建设需要开挖城市道路进行管线施工的，应按有关规定办理批准手续，工程竣工后应及时修复路面，并保证修复质量。市政管理部门应加强监督检查。
第十四条施工单位对开挖城市道路、维修管道或清疏排水管道、沟渠所产生的余泥、污物，应及时清理，保持路面清洁。
第十五条城市道路两侧、广场设置的候车亭、岗亭、报刊亭、标牌、交通信号标志和供电、广播电视、通讯设施应当美观大方，整洁统一，完好无损。已陈旧损坏的，其产权单位应及时出新或更换。
第十六条禁止在城市建筑物、设施和树干上乱挂杂物、晾晒衣被和乱贴、乱画、乱刻。
禁止攀树、摘花和毁坏雕塑、草坪、护栏以及其他公用设施。
单位和个人确需在城市建筑物、设施上张挂、张贴临时宣传品的，须经市容环境卫生行政主管部门批准。
第十七条严禁在道路两侧等公共场所散发和张贴各类宣传品、小广告。
第十八条市区公共场所和临街建筑物的橱窗、画廊、广告栏、霓虹灯、灯箱、电子显示牌应保持完好、整洁、美观、位置适当，定期维修、油饰。
户外广告的设计、定点、拆除及监督管理按照户外广告管理有关规定执行。
第十九条在市区运行的各类交通运输车辆，应当保持外型完好、美观、整洁；在市区道路上行驶的运载沙石、水泥、泥土、垃圾等易飞扬物和液体的机动车辆，应当采取覆盖和密封措施，防止沿途泼洒，并按规定的时间和路线行驶。
第二十条禁止在道路两侧和公共场所赌搏、杂耍卖艺、乞讨或进行算卦、看相、测字等封建迷信活动。对流浪乞讨人员，公安、民政部门应当依法予以收容遣送。
第二十一条主要街道两侧的建筑物围墙应当选用通透、美观的栅栏、绿篱、花坛(池)、草坪等作为分界，不得影响市容景观。
第三章环境卫生管理
第二十二条市区清扫保洁工作实行分工负责：
(一)城市主次干道，由环境卫生专业单位负责；
(二)内街小巷、住宅区，由街道办事处、居民委员会和物业管理部门负责；
(三)公共场所、公共绿地，由管理单位负责；
(四)商品市场(含集贸市场、露天市场)由市场产权单位或经营单位负责；
(五)机关、团体、学校、部队、企事业单位范围内由其自行负责；
(六)各类个体门店、摊点由经营业主负责；
(七)旅游区及旅游景点、机场、车站、港口、码头、防洪墙、文化体育场(馆)和公园等场所由管理单位或经营单位负责；
(八)城市港口客货码头作业范围内的水面，由港口客货码头经营单位负责；
(九)建筑工地由施工单位负责；
(十)尚未开工的建设用地由业主负责；
(十一)公共厕所、垃圾中转站及其他环卫设施由环境卫生专业单位负责；
(十二)水域、河道由主管单位负责。
第二十三条
城市环境卫生管理逐步实行社会化服务。鼓励有条件的单位和个人兴办城市生活废弃物的清扫、运输、无害化处理和综合利用的环境卫生服务企业，提供有偿服务。兴办环境卫生服务企业，应当遵守省人民政府的有关规定，并到工商行政管理部门办理营业执照。
第二十四条任何单位和个人都应当保持公共环境卫生，并遵守下列规定：
(一)不得在公共场所随意吐痰、便溺，不得乱扔果皮、烟头、纸屑等废弃物，不得从建筑物、车辆内向外抛撒垃圾及废弃物；
(二)固体生活垃圾实行袋装，并投入到垃圾容器内或由有关人员上门收运；
(三)从事家禽家畜屠宰的，应当在指定的地点屠宰，所产生的废弃物应当集中处置。不得在街巷、住宅区从事屠宰加工畜禽、水产品等影响环境卫生的各种生产、经营活动；
(四)不得在公共场所焚烧树枝、枝叶、枯草和生活垃圾；
(五)不得占道冲洗、维修车辆；
(六)禁止乱倒工业废渣。
第二十五条禁止出售雏鸡、雏鸭、雏鹅；禁止饲养鸡、鸭、鹅、兔、羊、猪等家禽家畜，因科研等特殊需要饲养的，应报经市容环境卫生行政主管部门备案。犬类管理按照市政府有关规定执行。
第二十六条集贸市场要逐步实行净菜进城，摊位应当摆放整齐，统一设置垃圾容器，实行垃圾袋装化。
第二十七条建筑施工单位应遵守下列规定：
(一)施工现场必须设置围栏，并设置明显标志；
(二)施工现场必须保持整洁，施工产生的垃圾及时处理；
(三)采取措施防止粉尘和噪声污染市容环境；
(四)施工现场进出道路应当铺装硬化，并安排专人冲洗和清理，防止进出施工现场的车辆带泥污染道路；
(五)禁止向路面排放污水或将未经处理的泥浆直接排入城市雨水或污水管道；
(六)施工现场的余泥渣土等固体废弃物，应运到指定地点堆放。
第二十八条废旧物品收购单位和个人应加强废旧物品堆放场地的管理，不得影响市容、污染周围环境。
第四章城市环境卫生设施的规划与建设
第二十九条城市环境卫生设施是指用于维护城市的市容环境和卫生的专用设备，包括垃圾转运台、垃圾屋(车)、果皮箱、公共厕所、污水排放系统等。
第三十条城市环境卫生专业规划中确定的环境卫生设施用地，任何单位和个人不得占用，因特殊需要占用环境卫生设施用地的，须经市容环境卫生行政主管部门同意，并报原审批机关审批。
第三十一条环境卫生设施的产权单位或者管理单位，应加强对环境卫生设施的管理，保持其整洁完好，任何单位和个人都不得侵占、损坏或者擅自拆除、迁移；因建设需要必须拆除、迁移的，建设单位必须事先提出拆迁方案，报市容环境卫生行政主管部门批准，按照先建后拆除的原则重建，或者按环境卫生设施造价给予补偿，由市容环境卫生行政主管部门组织重建。
第三十二条市、区人民政府在进行城市新区开发、旧区改造以及建设大型公用建筑时，依照城市环境卫生专业规划，建设环境卫生配套设施；建设开发单位新建、改建、扩建生活小区、贸易市场等，按照规划要求应当配套建设的环境卫生设施，应与主体工程同时设计、同时施工、同时交付使用，所需经费按照有关规定纳入建设工程概算。
第三十三条市容环境卫生行政主管部门应根据实际需要，制定公共厕所建设规划，并按规定的标准建设、改造或者督促有关单位建设、改造公共厕所。
加强公厕建设和改造，市区应建设水冲式公共厕所。大中型商店(场)、集贸市场、饭店、旅游景点、车站、港口等公共场所，其管理单位应当配套建设水冲式公共厕所。
第三十四条城市街道两侧、居住区以及城市商店(场)、集贸市场、饭店、旅游景点、车站、港口等公共场所，应当设置封闭式垃圾容器、废物箱等设施。禁止在城市道路下面设置化粪池。
第五章法律责任
第三十五条有下列行为之一的，市容环境卫生行政主管部门或者其委托的单位除责令其纠正违法行为、采取补救措施外，可按下列规定给予处罚：
(一)随地吐痰、便溺、乱扔果皮、烟头和纸屑等废弃物的，处以警告，或者5元至10元罚款；
(二)在建筑物、设施以及树木上涂写、刻画或者未经批准张挂、张贴宣传品的，处以警告，或者每次给予10元至20元罚款；
(三)在规定的街道的临街建筑物的阳台和窗外堆放、吊挂有碍市容的物品的，处以警告，或者5元至20元的罚款；
(四)不按规定的时间、地点、方式，倾倒生活垃圾和废弃物的，处以警告，对个人可并处10元以下的罚款，对单位可并处1000元以下的罚款；
(五)不履行卫生责任区清扫保洁义务或不按规定清运、处理生活垃圾和废弃物的，处以警告，或者50元至200元的罚款；
(六)在街巷上从事屠宰家禽家畜和加工肉类、水产品等影响环境卫生活动的，处以警告，或者20元至100元的罚款；
(七)在市区运行的车辆运输液体、散装货物不作密封、包扎、覆盖，造成泄漏、遗撒的，处以警告，或者50元至200元的罚款。
(八)临街工地不设置护栏或者不作遮挡，停工场地不及时整理并作必要覆盖，或竣工后不及时清理或平整场地，影响市容和环境卫生的，处以警告，可以并处100元至1000元的罚款。
第三十六条未经批准在市区饲养家禽家畜影响市容和环境卫生的，由市容环境卫生行政主管部门或者其委托的单位责令限期处理或者予以没收，并可处以20元至100元的罚款。
第三十七条有下列行为之一的，由市容环境卫生行政主管部门或者其委托的单位责令停止违法行为，限期清理、拆除或者采取其他补救措施，并可处以罚款：
(一)未经市容环境卫生行政主管部门同意，擅自设置大型户外广告，影响市容的，处以1000元至5000元罚款；
(二)未经市容环境卫生行政主管部门批准，擅自在街道两侧和公共场地堆放物料，搭建建筑物、构筑物或者其他设施，影响市容的，处以1000元以下罚款；
(三)未经批准擅自拆除环境卫生设施或者未按批准的拆迁方案进行拆迁的，处以1000元以下罚款。
第三十八条凡不符合城市容貌标准和环境卫生标准的建筑物或者设施，由市容环境卫生行政主管部门会同城市规划行政主管部门，责令有关单位或者个人限期改造或者拆除；逾期未改造或者未拆除的，经县级以上人民政府批准，由市容环境卫生行政主管部门或者城市规划行政主管部门组织强制拆除，并处以1000元以下罚款。
第三十九条损坏各类环境卫生设施及其附属设施的，市容环境卫生行政主管部门或者其委托单位除责令恢复原状外，可以并处1000元以下的罚款；盗窃、损坏各类环境卫生设施及其附属设施，应当给予治安管理处罚的，按照《中华人民共和国治安管理处罚条例》的规定处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第四十条当事人对行政处罚决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。
第四十一条市容环境卫生行政主管部门工作人员有下列情形之一的，对主管人员和直接责任人员依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：
(一)玩忽职守，对依法应当制止或处罚的违法行为不予制止、处罚的；
(二)徇私舞弊，包庇、纵容违法行为人的；
(三)滥用职权，损害公民、法人或其他组织合法权益的。
第四十二条受到环境卫生污染损害的单位和个人有权要求侵害人停止侵害、恢复原状或者赔偿损失。
第六章附则
第四十三条各县(市)人民政府可以依据国家和省有关规定，参照本细则，并结合当地实际，制定城市市容和环境卫生管理办法。
第四十四条本细则由市市容环境卫生行政主管部门负责解释。
第四十五条本细则自发布之日起施行。