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贵阳市市政工程设施管理办法

作者:法律资料网 时间:2024-07-08 07:43:17  浏览:9888   来源:法律资料网
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贵阳市市政工程设施管理办法

贵州省人大常委会


贵阳市市政工程设施管理办法
贵州省人大常委会


(1989年5月19日贵州省第七届人民代表大会常务委员会第七次会议通过)

目 录

第一章 总 则
第二章 管理分工
第三章 道路管理
第四章 排水设施管理
第五章 桥梁、涵洞管理
第六章 照明设施管理
第七章 罚 则
第八章 附 则

第一章 总 则
第一条 为了使市政工程设施保持良好状态,发挥最大的使用效能,维护市容整洁,保障交通安全、排水畅通,根据《中华人民共和国道路交通管理条件》及原城乡建设环境保护部《市政工程设施管理条例》,结合本市情况,制定本法。
第二条 本办法适用于以下城市公用的市政工程设施:
(一)城市道路:干道、支道、小街小巷、人行道、公共广场、公共停车场、街头空地、路肩及其附属设施;
(二)城市排水设施:雨水管道、污水管道、雨水污水合流管道、明渠、暗渠、排水大沟、泵站、污水处理设施以及积沙井、检查井等附属设施;
(三)城市桥涵:桥梁、涵洞、立体交叉桥、人行天桥、地下通道及其附属设施;
(四)城市照明设施:城市道路、桥梁、人行天桥、地下通道、广场、公共绿地(不含公园)等处的照明设施。
第三条 全市人民都应树立爱护市政公用设施的优良风尚,都有保护市政公用设施的义务,并有制止和检举损坏市政公用设施行为的权利。

第二章 管理分工
第四条 市政工程设施实行统一管理与分级分部门管理相结合的制度。
第五条 市政公用事业局是市政府统一管理全市市政工程设施的职能部门,其直属单位负责市区主要道路和附属设施,以及路灯等公用照明设施、排水设施的养护、维修和管理。
第六条 区城建部门和街道办事处按照区政府规定的职责分工,负责小街小巷及其附属市政设施的养护、维修和管理。

第七条 经市政府批准占用市区道路和市政设施设立的集贸市场和城市公共广场、公共停车场,由收费单位负责养护、维修和管理。
第八条 不属城市公用的专用道路、桥梁、排水管渠及其他市政设施,由产权单位负责养护、维修和管理,并接受市、区市政设施管理部门的监督检查。

第三章 道路管理
第九条 市公安局负责全市城乡道路交通的统一管理工作,城区主要道路交通由市交通警察支队管理;小街小巷的道路交通由城区公安分局管理;郊区道路交通由郊区公安分局管理。
第十条 城市道路应经常保持完整、清洁和畅通,一切单位和个人必须遵守下列规定:
(一)未经公安部门批准,任何单位和个人不得占用道路摆摊设点、停放车辆、堆物作业、搭棚、盖房、进行集市贸易和其他妨碍交通的活动。在城区占用道路和市政设施设立集贸市场,必须经市政府批准。
(二)禁止烧、砸、压、泡以及其它腐蚀、拖刮、损坏、污染道路的活动。
(三)未经公安部门批准,禁止机动车辆驶入人行道和广场。禁止机动车在非指定道路上试刹车及进行驾驶员培训活动。

(四)未经公安部门、市政管理部门批准,禁止铁轮车、履带车在城市道路上行驶。
(五)禁止在城市道路上挖沟引水,堆晒种植农作物、倾倒垃圾、废土、污水和其它废弃物。
(六)未经公安、园林、市政管理部门同意,不准在道路上种植行道树、绿篱、花木,不准设置广告牌、架设横跨道路的管线;不准遮挡路灯、灯光信号、交通标志、妨碍安全视距和车辆、行人通行。
第十一条 凡新建、改建、迁建、维修工程设施以及绿化须临时占掘道路的,应按下列规定办理:
(一)提出申请,经公安部门批准后,到市政工程管理部门交纳占、掘道费,再到公安部门领取《占、掘道许可证》,方可施工。到期由收费单位负责修复。
(二)掘路工程施工过程中,应将《占、掘道许可证》悬挂施工现场,以备查验。
(三)掘路工程竣工和占道撤除后,占、掘道单位应在四十八小时内通知市政工程管理部门检查验收。
(四)挖掘道路,如遇地下管线设备、测量标志、消防龙头、架空杆线、排水管沟、文物古迹以及一切地下、地上设施等,掘路单位应联系有关单位协作配合,妥为保护。
第十二条 挖掘道路时,应采取下列交通安全措施:
(一)施工现场周围应设置围栏和警告标志,日悬红旗,夜(雾)挂红灯。
(二)路口和沿路房屋行人出入处,应采取保证车辆和行人安全通行的措施。
(三)开掘交叉路口及横穿道路的路壕,应按路宽分半施工,必要时在夜间进行。
第十三条 紧急抢修自来水管道等地下管线以及抢险救灾须立即占、掘道路的,可先行动工,在二十四小时内必须补办紧急占、掘道路手续。
第十四条 纳入城市新建和维修计划的市政工程的占掘道,按本办法规定办理手续,在批准占、掘期内免交占、掘费,超过期限按规定缴费;市政工程管理部门维修道路,需要占、掘道路,除日常维修养护道路作业外,须与公安部门协商,共同采取维护交通的措施后,再行施工。
第十五条 临街的基建、维修工程,施工单位应在工地砌筑临时围墙(围棚),张挂安全网,封闭脚手架,保护围栏内的市政设施。施工时,禁止泥沙、污水污染街面,淤塞城市排水设施。
第十六条 新建、扩建、改建城市道路要坚持先地下后地上的原则,所有地下管线应按规划要求一次完成(或预留位置)。道路建成后,三年内不得破路,特殊需要,须经有关部门批准并加收掘路费的二至五倍。

第四章 排水设施管理
第十七条 有毒、有害、含有易燃易爆物质的污水,必须经过净化处理,达到排放标准,经环保部门批准后,方可排入城市下水道。
第十八条 为保证排水设施完好,确保汛期安全和改善城市环境卫生,一切单位和个人必须遵守下列规定:
(一)严禁在公共下水道和排水大沟两侧各三米以内及其附属设施上修建筑物,堆放重物,停放重车或作剧烈震动。
(二)禁止擅自圈占、覆盖、拆除、改建、堵塞、损坏城市排水沟、下水道等排水设施;不准私自揭开和挪动检查井、进水井、积沙井的井盖。
(三)禁止向排水沟、下水道、检查井、进水井、积沙井内倾倒垃圾、废渣、泥土和其它杂物。
第十九条 新建、改建、扩建或整修、迁移专用下水道,必须遵守下列规定:
(一)建设单位或个人在城市排水设施上接装分支管道,需到市政管理部门办理手续,缴纳接管费(如影响道路交通,还须经公安部门审核同意办理手续),按照批准的位置及技术要求与市的排水管道相接,由市政管理部门负责验收。
(二)任何单位和个人如需将新建下水道接入其他单位专用下水道和处理设施,应经市政管理部门审查同意,专用下水道的主权单位应服从安排。
(三)在雨污分流路段的下水道,任何单位或个人接管排水不得造成雨污混流。
第二十条 凡向下水道排放污水、废水的单位,要按规定缴纳排水设施有偿使用费。

第五章 桥梁、涵洞管理
第二十一条 履带车、铁轮车和超过桥梁承重力的车辆,必须经市政管理部门同意,公安部门批准,采取安全防范措施后,才能按指定的时间和路线通过。
第二十二条 禁止在桥梁、涵洞上下停车和堆放物品,倾倒垃圾,摆摊设点及修建其他设施,如因特殊情况需要在桥梁、涵洞上下架设管线或修建其他设施,必须报经市政管理部门同意,公安部门批准。
第二十三条 禁止在桥梁、涵洞上下游各五十米范围内挖沙取土及进行有碍桥涵安全的作业。
第二十四条 市政管理部门应经常观测、定期检查桥涵结构变化情况,及时向主管部门报告桥涵使用情况,防止发生事故。

第六章 照明设施管理
第二十五条 城市照明设施由市政公用事业局的直属部门负责。一切单位和个人必须遵守下列规定:
(一)禁止损坏和擅自拆迁、改装公用照明设备及其附属设施。
(二)禁止在路灯线上搭接电源,围圈路灯电杆和在路灯杆下堆物、搭棚、建房。路灯杆附近的建筑物、树木等不得遮挡路灯下方的光线。
(三)禁止在路灯杆上设置标志和广告牌。
(四)禁止在路灯杆三米范围内挖坑打洞、取土和其他有碍灯杆安全的行为。
第二十六条 城市公厕照明、挖掘道路照明和其他特殊情况设置的照明灯需接用路灯电源的单位,应事先征得市政管理部门同意办理手续后方能接用。
第二十七条 凡建设需要迁移路灯、杆、线和拆除灯具时,由市政公用事业局的直属部门迁移、拆除,工程费由施工单位承担。

第七章 罚 则
第二十八条 对违反本办法有关保护道路、桥梁、排水设施、照明设施等市政工程设施规定的,由业务主管部门视情节轻重,作如下处理:
(一)未造成设施损毁的,应制止其违章行为,批评教育,限期改正,或对责任者处以十元以下罚款。
(二)造成设施损毁,尚不影响使用的,责令修复或赔偿损失,对责任者处一百元以下罚款。
(三)造成设施损毁,影响正常使用的,责令修复或赔偿损失,对责任者处以五百元以下罚款。
(四)未经批准,违章占、掘道路的,除补交占、掘道费,责令拆除修复或赔偿损失外,并按占、掘道费标准处以五至十倍的罚款。
(五)对占、掘道单位和路面修复部门不按期、按质量标准完工的,除限期完工外,并按占、掘道费标准处以一至五倍罚款。
第二十九条 对违章罚款的单位和个人,由作出处罚决定的部门书面通知,限期缴纳。
第三十条 有下列行为之一者,按照《中华人民共和国治安管理处罚条例》的规定处罚;构成犯罪的,依法追究刑事责任:
(一)破坏、盗窃、损毁市政工程设施的;
(二)任意的排水沟、下水道排放、倾倒有毒有害污水、含易燃易爆物质和废水、废渣、废物以及其他违章行为造成严重后果的;
(三)占、掘道路不采取安全防范措施,造成事故的;
(四)阻挠管理人员执行任务,谩骂围攻、殴打管理人员的。
第三十一条 市政管理和公安机关工作人员玩忽职守、以权谋私、酿成事故或造成损失者,视其情节,进行批评教育、经济制裁、行政处分,直至依法追究刑事责任。
第三十二条 违反本办法的当事人,对行政处罚决定不服的,可以在接到处罚通知之日起十五日内,向作出处罚决定的机关的上一级机关申请复议,对复议决定不服的,可以在接到复议决定之日起十五日内,向人民法院起诉。当事人也可以在接到通知之日起十五日内,直接向人民法院
起诉。当事人逾期不申请复议或者不向人民法院起诉又不履行处罚决定的,由作出处罚决定的机关申请人民法院强制执行。对治安管理处罚不服的,按照《中华人民共和国治安管理处罚条例》的规定办理。

第八章 附 则
第三十三条 本办法的具体应用由市政公用事业局负责解释。
第三十四条 本办法自公布之日起施行,本市过去发布的有关市政工程设施管理办法同时废止。



1989年5月19日
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章剑生 浙江大学法学院 教授



关键词: 信访处理行为/可复议性/行政复议/信访
内容提要: 认定信访处理行为可复议性的要件是存在一个具体行政行为,该具体行政行为影响行政相对人的合法权益,且该具体行政行为有可决定性。信访类型可以分为批评、建议式信访和行政救济式信访。信访处理行为是行政机关针对信访的行政救济式信访所作出的一种处理。信访处理行为可以分为首次处理行为和第二次处理行为,在第二次处理行为中,又可以分为重复处理行为和改变处理行为。首次处理行为、改变处理行为和撤销处理行为符合可复议性的认定要件。不履行信访处理的法定职责行为具有可复议性。当信访救济与行政复议救济发生竞合时,行政复议应当优先适用。


一、引言
信访,它最初是人民群众的反映意见方式。[1]由于人民群众反映意见的内容有时与自己的权益有关,信访就逐渐分离出一种救济功能,到了上个世纪90年代之后,有时它甚至替代了行政复议、行政诉讼等行政救济制度。[2]多年以来,信访这两种功能杂糅在一起,难分难解,也产生出了诸多的法理与实务问题,如信访处理行为是否具有可复议性,就是一个存疑颇深的问题。由于这个问题与行政行为的可诉性之间关联紧密,因此,信访处理行为是否具有可诉性,直接影响到人们对它的可复议性认识与判断的方向。那么,法院对此的态度是什么呢?
(一)最高人民法院的“答复”
法院在行政诉讼中遇到质疑信访处理行为合法性的个案并非少见。关于信访处理行为的可诉性问题,因信访案件本身具有高度的政治敏感性,而法院至今仍没有学会将政治问题转化为法律问题的技术,所以,它一直是持十分谨慎的态度对待之。到了2005年,最高人民法院终于给出了一个将涉访的行政争议案件“推出法院大门”的基本态度:
“信访工作机构是各级政府或政府工作部门授权负责信访工作的专门机构,其依据《信访条例》作出的登记、受理、交办、转送、承办、协调处理、督促检查、指导信访事项等行为,对信访人不具有强制力,对信访人的实体权利不产生实质影响。信访人对信访机构依据《信访条例》处理信访事项的行为或者不履行《信访条例》规定的职责不服提起行政诉讼的,人民法院不予受理。对信访事项有权处理的行政机关依据《信访条例》作出的处理意见、复查意见、复核意见和不再受理决定,信访人不服提起行政诉讼的,人民法院不予受理。”[3]
这个“答复”可分为两层意思:(1)对行政机关“登记、受理、交办、转送、承办、协调处理、督促检查、指导信访事项等行为”,最高人民法院以这些行为对信访人“不具有强制力”、“实体权利不产生实质影响”为由,把它们排除在法院行政诉讼受案范围之外。这层意思与当下主流的行政诉讼法理论基本一致。但是,(2)把“处理意见、复查意见、复核意见和不再受理决定”挤出行政诉讼受案范围,最高人民法院却没有给出任何理由,令人玩味不尽:是没有理由可以给出,还是有理由不给出呢?为什么不重复一下(1)的理由呢?难道除了(1)的理由外还有其他什么特别理由?在我看来,最高人民法院在这里做了一个谜,但至今没有给出谜底。这个“答复”虽然是针对行政诉讼的,但是,行政复议机关在判断一个信访处理行为是否具有可复议性时,或多或少也已经受到了它的影响。因为,人们在讨论行政复议的可复议性时,总会与行政诉讼中的行政行为可诉性相比较,而信访处理行为在行政诉讼中是没有可诉性的。[4]但是,在实践中的个案显示,信访处理行为并非当然不具有可复议性和可诉性,[5]这个“答复”内容是有商榷余地的。
(二)指导性案例中的“要旨”
最高人民法院公布的指导性案例,在各级人民法院审判类似案例时应当参照。 [6]这一“参照”确定了指导性案件具有行政法的法源地位。所以,分析最高人民法院指导性案例所承载的观点,或许可以找到它在上述“答复”中没有给出的谜底。在信访处理行为是否具有可复议性问题上,2007年10月最高人民法院通过发布“杨一民诉成都市人民政府其他行政纠纷案”(以下简称杨一民案)表达了它的观点:
“行政机关驳回当事人申诉的信访答复,属于行政机关针对当事人不服行政行为的申诉作出的重复处理行为,并未对当事人的权利义务产生新的法律效果,不是行政复议法所规定的可以申请行政复议的行政行为。当事人不服行政机关作出的上述信访答复,申请行政复议,接受申请的行政复议机关作出不予受理决定,当事人不服该决定,诉请人民法院判决撤销该不予受理决定的,人民法院不予支持。” [7]
在杨一民案中,最高人民法院确立了一个是否“对当事人的权利义务产生新的法律效果”的标准,用以判断信访处理行为是否具有可复议性。它的逻辑是,先把驳回当事人申诉的信访答复当作一种“重复处理行为”,然后再依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第1条第2款第(5)项规定,得出了这种信访答复“并未对当事人的权利义务产生新的法律效果”之结论,所以它“不是行政复议法所规定的可以申请行政复议的行政行为。”但事实是,信访答复并非仅限于“驳回当事人申诉”,[8]这个单一的标准是否可以判断信访处理行为的可复议性并非没有疑问。不过,对照“答复”的内容,我们可以发现最高人民法院在这个问题上的态度已经发生了重大变化:对信访答复可复议性或者可诉性需要考虑它是否“对当事人的权利义务产生新的法律效果”。
上述最高人民法院的“答复”和“指导性案例”,虽然在信访处理行为是否具有可复议性问题给出了一个较为明确的判断标准,但是由于信访处理行为本身是一种多重性的行政活动,更需要从这种多重性着手,我们才能针对不同的信访处理行为作出是否具有可复议性的准确判断。
本文将先厘清“可复议性”的判断标准,然后基于《信访条例》的若干法律规范,结合个案,试图解释不同类型的信访处理行为与可复议性之间的关系,附带讨论不履行信访处理法定职责等相关问题。本文所要论证的基本观点是,信访处理行为是否具有可复议性,应当从可复议性的若干要件方面加以综合判断,而不能一概加以否定。需要说明的是,由于与信访、行政复议相关的官方文件当下仍然处于“保密”状态,本文所引用的如行政复议决定书等资料主要取自于官方网站、公开出版物等。这种选择性公开的官方文件资料它本身的代表性是比较弱的,因而也可能会影响到本文结论的可靠性。
二、“可复议性”之认定
(一)行政复议的功能定位
行政复议作为一种解决行政争议的行政救济制度,与行政诉讼之间的关系如何,影响到我们对“可复议性”的解释。关于这个问题,有学者从分析1990年《行政复议条例》的内容着手,得出了《行政复议条例》下的行政复议是行政诉讼的“配套制度”之观点:“1990年12月公布的《行政复议条例》,是国务院为贯彻《行政诉讼法》采取的一项立法措施。……《行政复议条例》在对当事人合法权益的保护范围等决定行政复议作用的重大问题上,都以实施《行政诉讼法》的需要为目的,没有超出《行政诉讼法》的设计路线。” [9]这个结论基本符合当时《行政复议条例》下的行政复议制度运行的实际情况。但是,1999年《行政复议法》已经改变了这种附属关系,并建立了一个相对独立于行政诉讼的行政复议制度:“《行政复议法》改变了原来配套制度的陈旧思路,以建立我国独立的行政复议制度为基本指导思想。一切制度性设计都从行政复议本身的性质和能力出发,为公民、法人和其他组织提供一个更有效率和更为便利的行政法律救济主渠道。” [10]我同意这一观点。《行政复议法》还新创设的“行政规定一并审查”制度,着眼于更为彻底地解决行政争议。[11]既然行政复议是一种独立解决行政争议的救济制度,那么它在面对行政诉讼制度时,也不必亦步亦趋。它可以依据自己的功能来确立“可复议性”的认定要件。
在行政复议程序中认定一个行政活动是否具有“可复议性”,需要以明确行政复议的功能作法理的铺垫,才可能得出较为可靠的结论。1999年《行政复议法》第1条规定:“为了防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为,保护公民、法人和其他组织的合法权益,保障和监督行政机关依法行使职权,根据宪法,制定本法。”这是讨论行政复议功能的规范基础。《行政复议法》将“保护公民、法人和其他组织的合法权益”置于“保障和监督行政机关依法行使职权”之前,表明行政复议还是一种行政救济制度,而不仅仅是行政机关系统内部的一种自我监督机制。[12]如果为了突出前者的行政救济制度的功能,后者在相当程度上可以看作是前者的“反射效果”或者手段,这或许更符合立法本意:“强化对复议活动的监督,严格法律责任,充分发挥行政复议制度快捷、便民,又不需要老百姓支付复议费用的优点,使行政争议尽可能解决在行政机关内部。” [13]2007年《行政复议法实施条例》(以下简称《复议条例》)第1条规定:“为了进一步发挥行政复议制度在解决行政争议、建设法治政府、构建社会主义和谐社会中的作用,根据《中华人民共和国行政复议法》(以下简称行政复议法),制定本条例。”这部《复议条例》作为《行政复议法》的实施性法规在它的第1条中,进一步明确了行政复议的功能在于“解决行政争议”。虽然它与《行政复议法》第1条的表述字面略有不同,但是它的核心要旨仍然没有发生实质性变化。且将行政复议的功能定位于解决行政争议,也与国家当下的社会治理大政方针一致。
(二)“可复议性”之认定要件
既然行政复议的功能在于解决行政争议,那么,“可复议性”的认定要件必须满足这一功能的需要。关于“可复议性”的认定要件,我们至少应当考虑如下三个方面内容:
1.行政复议的客体。《行政复议法》以“具体行政行为”为行政复议的客体,但它没有对“具体行政行为”作出一个明确的法律解释,以至于学术上纷争四起,难定一尊。一种较为权威的学理解释是,“具体行政行为是行政机关针对特定公民、法人或者其他组织作出的影响其权益的决定或者措施的行为。”[14]根据这一解释,我们可以发现,具体行政行为其实包括了学理上通常所说的“行政法律行为”和“行政事实行为”两大部分的内容。之所以“具体行政行为”还包括行政事实行为,是因为有的行政事实行为也会影响行政相对人的权益。这部分行政事实行为符合这一解释的要求。
在实务中,是否存在影响行政相对人权益之事实,也经常被当作判断是否是具体行政行为的一个要件,如前述的“杨一民案”。又如,在吴述英等与信丰县人民政府行政复议不予受理决定纠纷上诉一案中,法院认为:“中共信丰县委、县政府信访局、信丰县建设局、信丰县国土资源局、信丰县房产管理局于2004年11月22日作出的信访字(2004)4号文件:《关于‘一江两岸’一期建设工程被拆迁户张德英、何先焕等人信访问题的答复》(以下简称答复),是针对‘一江两岸’被拆迁上访户吴述英等人提交的‘议题’涉及的问题作出的信访答复行为,它对上诉人吴述英等人的权利和义务不产生实际影响,不是具体行政行为,亦不属于《中华人民共和国行政复议法》第6条规定的复议范围。被上诉人信丰县人民政府据此作出的《不予受理决定书》于法有据,本院应予支持。”[15]可见,可复议的客体是指包括了行政法律行为和影响行政相对人权益的行政事实行为在内的具体行政行为,在实务中是一种可以被接受的观点。如果行政事实行为没有给行政相对人产生权益上的影响,那么,它就不是具体行政行为。
2.受影响的权益是“合法权益”。《行政复议法》第6条第11项规定,行政相对人“认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的”,可以申请行政复议。所谓“合法”,即符合现行法律体系。合法可以分解为“积极合法”和“消极合法”两种情形。前者为现行法律体系所认可,后者则是现行法律体系不否认,故“消极合法”本质上是“正当”的另一种表述。[16]所谓“权益”是权利和利益的合称,[17]它是指包括但不限于人身权、财产权的其他所有权益。与《行政诉讼法》第11条第1款第8项的规定相比,在行政诉讼中,被诉行政行为可诉性中的“合法权益”一般被限定在人身权、财产权之内。 [18]虽然在实务中这一规定在某些个案中被突破,但在规范意义上它并没有完全改变。所谓“受影响”是“具体行政行为”对行政相对人为现行法律体系所认可或者不否认的权益状况,在法律上产生了减少、否定等情形。这种情形在事实上是否已经发生,暂且不论。
3.“具体行政行为”有可决定性。所谓可决定性,即依照现行法律规定,行政复议机关可以作出能够在法律上彻底解决行政争议的复议决定。如果行政复议机关对一个行政争议没有法定依据可以作出复议决定,那么,被申请具体行政行为就没有可复议性。比如,对上个世纪50-60年代因修建水库的移民等问题作出的信访处理行为,由于现行法律没有具体规定如何处理,复议机关也就无法作出复议决定。这样的信访处理行为是具体行政行为,但可以判断为不具有可决定性。
三、信访处理行为与可复议性
(一)信访的类型
《信访条例》第8条规定:“本条例所称信访,是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮 件、传真、电话、走访等形式,向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况,提出建议、意见或者投诉请求,依法由有关行政机关处理的活动。”根据这一规定,信访类型可以分为:(1)批评、建议式信访。它包括反映情况,提出建议、意见等信访活动。这种类型的信访内容,通常与信访人个人权益没有直接关系,或者说,它是一种“公益性信访”。比如,若干村民通过信访批评本村干部官僚主义、形式主义的工作方式。因此,此种类型的信访,是国家与人民之间信息沟通的方式之一,也可以看作是人民参政议政的法定形式。(2)行政救济式信访,即投诉请求。[19]信访人为了自己的权益,向有法定职权的行政机关提出保护其权益的一种请求。这种信访方式多为申诉、控告和检举,因此,它往往会与行政复议、行政诉讼等行政救济程序发生竞合。
信访的宪法依据可以上溯到《宪法》第41 条。该条第1款规定:“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员,有提出批评和建议的权利;对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为,有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利,但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。”对照《宪法》的这一规定,它第1句可对应于“批评建议式信访”,第2句可对应于“行政救济式信访”。因此,《信访条例》可以看作是《宪法》规定具体化的行政法规之一。该条第2款规定:“对于公民的申诉、控告或者检举,有关国家机关必须查清事实,负责处理。任何人不得压制和打击报复。”这一款的规定是前款的保障性条款,旨在落实前款规定的基本权利。基于对这一规定分析,本文获得如下一个结论:对于“行政救济式信访”,行政机关负有“处理”义务。它是程序法上“回复”义务,行政机关不作回复,将构成“不履行法定职责”。这样的解释也与《信访条例》第32条的内容相一致。因为该条明确规定,行政机关仅针对投诉“请求”才作书面答复,对其他信访并没有程序上的回复义务。因此,行文至此,本文给信访处理行为作定义如下:行政机关针对信访人的“行政救济式信访”——投诉请求——所作出的一种处理。
(二)信访处理行为:第32条
《信访条例》第32条规定:“对信访事项有权处理的行政机关经调查核实,应当依照有关法律、法规、规章及其他有关规定,分别作出以下处理,并书面答复信访人:(1)请求事实清楚,符合法律、法规、规章或者其他有关规定的,予以支持;(2)请求事由合理但缺乏法律依据的,应当对信访人做好解释工作;(3)请求缺乏事实根据或者不符合法律、法规、规章或者其他有关规定的,不予支持。” 如前所述,信访处理行为是为了回应信访人的“投诉请求”,因此,《信访条例》从处理主体(“有权处理的行政机关”)、事实认定(“调查核实”)、法律适用(“依照有关法律、法规、规章及其他有关规定”)和法定程序(“书面答复”)四个方面的要件——行政行为合法要件——作出规定,要求行政机关分三种情形作出信访处理。根据信访处理的内容,它可以分为:
1.首次处理行为。即行政机关针对信访人的投诉请求的事项,在法律上作出首次的处理。如钟惠霞不服中国银监会浙江监管局信访答复一案。在此案中,钟惠霞就中信银行杭州庆春支行在办理业务时存在着严重的违法违规行为给其合法权益造成重大损失一事,向中国银监会浙江监管局投诉,要求依法处罚。中国银监会浙江监管局经调查核实之后,作出了“根据我们核查所掌握的情况,对照当时金融法律法规,没有证据表明中信银行杭州庆春支行存在构成处罚条件的违法行为;对日常工作中存在的不足,我局将通过监管谈话的方式要求其加强管理”的信访答复。钟惠霞不服此信访答复,向中国银监会申请复议,中国银监会依法受理并作出了维持被申请人答复的复议决定。[20]在本案中,钟惠霞以信访投诉的方式,请求中国银监会浙江监管局处理中信银行杭州庆春支行在办理业务时存在着严重的违法违规行为。经调查核实,浙江监管局作出了“不予支持”的信访处理。在实务中,针对如钟惠霞这样的投诉请求,经调查核实如投诉请求成立的,则将投诉请求及调查核实的材料作为行政处罚立案的依据,随即启动行政处罚程序。
2.第二次处理行为。即针对信访人因不服其他机关已经作出的处理结果不服,经投诉请求,行政机关依法作出第二次信访处理。根据第二次处理行为内容上的不同,我们又可以把它分为:(1)重复处理行为。即不改原来处理的事实、依据或者结果的信访处理。如在陆某不服某区房屋土地管理部门信访答复案中,2002年5月,陆某对某区房屋土地管理局1994年5月就他父亲的房屋产权复查的结果提出信访。2002年6月该房屋土地管理局就1994年复查档案记载的事实及处理决定等有关情况对陆某作了说明性的答复并要求陆某履行1994年复查决定。陆某不服该答复提出行政复议申请。复议机关认为,对此类行政机关就历史遗留问题的说明性答复或重复处置行为不属于行政复议的范围。 [21]在本案中,房屋土地管理局的“说明性的答复”,仅仅是对1994年一个复查结果的说明,内容上具有“重复性”。(2)改变处理行为。即行政机关改变了原处理行为的事实认定、法律适用或者处理结果,本质上是对信访事项作出了一个新的处理决定。
(三)信访处理行为:第34、35条
《信访条例》第34、35条分别规定了对依照第32条作出的信访答复的复查、 [22]复核 [23]处理行为。结合《信访条例》第32条之规定,答复、复查、复核构成了信访三级终结制。与前述“第二次处理行为”一样,行政机关作出的复查、复核处理行为在内容上如果与被复查、复核的信访答复一致的,则为重复处理行为。如在刘某不服某省公安厅信访事项复核处理案中,2005年7月19日、26日,刘某两次到某公安分局信访,要求公安机关对黑社会人员假扮记者投毒一事立案侦查,并依法处理其母亲王某被打伤一案。某公安分局8月3日出具“已调查,证据不足,不予立案”的答复意见,8月28日出具“双方不能达成调解协议,建议到法院诉讼”的答复意见。在刘某到某省公安厅上访后,该省公安厅作出复核信访事项答复意见书,维持某市公安局的信访事项答复意见。刘某向公安部申请复议,公安部以不属于行政复议法规定的受案范围为由,作出不予受理决定。 [24]在本案中,省公安厅“维持某市公安局的信访事项答复意见”,本质上是一种重复信访答复,没有改变原信访答复的内容。反之,如果行政机关作出的复查、复核处理行为在内容上不同于被复查、复核的信访答复的,则属于改变处理行为。实务中个案不多见,但是规范性文件却有明确规定。如《沈阳市信访事项复查复核办法》(2010)第19条规定:“复查(复核)机关按照下列规定做出复查(复核)意见:(1)处理(复查)意见事实清楚、证据确凿、依据充分、程序合法、处理适当的,予以维持;(2)处理(复查)意见事实不清、证据不足、依据错误、处理明显不当的,责令办理(复查)机关重新办理或直接变更处理(复查)意见。”行政机关依照这一规定中的(2)作出复查、复核,即为改变处理行为。
还有一种特殊情形,即撤销处理行为,它在法律上消灭了被复查、复核的信访答复。如《山东省信访事项复查复核办法》(第204号令)第21条第3项规定:“被申请人未依照本办法第十五条的规定提出书面答复、提交作出处理、复查意见的证据、依据和其他有关材料的,视为该处理、复查意见没有证据、依据,决定撤销。” 前述《沈阳市信访事项复查复核办法》(2010)第19条规定中的“责令重新办理”,因它必须以撤销原答复为前提,所以本文将它可以归入撤销处理行为之中。
小结:结合本文第2部分“可复议性”要件的论证,本文的结论是,首次处理行为、改变处理行为和撤销处理行为三类信访处理行为符合行政复议的可复议性的认定要件,具有可复议性,而重复处理行为则没有可复议性。如下表:
法条 类型 可复议性
第32条 首次处理行为 有
第二次处理行为 重复处理行为 无
改变处理行为 有
第34条
第35条 复查处理行为
复核处理行为 重复处理行为 无
改变处理行为 有
推行110警务运行机制是公安警务改革的必然趋势

朱真理

【摘要】110是广大人民群众最为熟悉的一个公安机关的紧急特服电话号码,但对于什么是110、110具有什么样的性质、在公安机关履行何种职责和功能,许多人包括公安机关部分领导并没有确切的认识,本文结合“110”运作现状,提出应摒弃传统的将110作为一个专门的警种和部门的观点,提出在公安机关内部推行110警务运行机制,以推动整个公安机关工作的发展。
【关键词】公安工作 警务机制 看法和认识

110是广大人民群众最为熟悉的一个公安机关的紧急特服电话号码,在公安改革中,公安机关应该充分利用“110”这一家喻户晓的无形资源,使其在公安工作中不但发挥出打击违法犯罪,服务人民群众的作用,还能以做大做强110工作为契机,不断推进和加强公安工作的全面发展。
一、110报警服务是社会发展的必然产物
快速反应,准确高效是社会发展的显著特点,随着科技文化的不断进步和对外开放程度的不断扩大,情报信息在各项社会事务中发挥着越来越重要的作用,110报警服务台的建立,顺应了市场经济发展的必然趋势和社会治安形势发展的严峻形势的客观要求,是公安工作社会化、信息化的必然产物。
随着社会主义改革开放的全面推进,社会文明的不断进步,科学技术不断发展,国内经济和社会生活中,从计划经济向市场经济的转变,从封闭半封闭向全面开放的转变,利益关系的关联性、价值观念的多样性、人财物的流动性、信息传播的便捷性都在进一步发展,但人们法制意识的形成跟不上经济和文化水平的发展,在社会主义初级阶段,贫富悬殊现象将在一定时期内长期存在;社会转型期间出现的许多新现象和新问题,诱发违法犯罪的消极因素增多,违法犯罪呈现出动态化、组织化、职业化和智能化的特点;社会阶层的重新组合,社会利益的重新分配的调整,使原本隐藏的一些社会矛盾和消极问题凸现出来,激化到一定时候形成群体性事件,受国际和国内大环境的影响,由人民内部矛盾引发的群体性事件和各类突发事件已成为严重影响社会问题的突出问题。
作为各种社会消极因素的综合反映,社会治安问题存在“长期性、复杂性和反复性”三大特点,给公安机关带来了巨大的工作压力,必须依靠全党、全社会的共同努力,实行综合治理。这就要求公安机关在现有条件下,不断研究社会治安工作的规律和特点,积极探索具有长期性、根本性的有效途径,不断提高快速反应能力,才能有力打击违法犯罪,110报警服务工作正是适应社会经济的发展和社会治安形势的客观需要的必然产物。自1996年公安部在福建省漳州市召开110报警服务工作现场会后,全国各地全面开展了110接处警工作。110报警服务工作的产生,是公安改革不断推进的需要,是一步理顺内部机构的必然选择,也是密切警民关系的一个重要举措。
二、110报警服务工作必须适应新形势的发展和需要进一步深化和完善
漳州会议至今,全国所有设区的市和大部分县及不设区的市已建立和开通了110报警服务台,在打击犯罪、维护社会治安稳定、服务人民群众等方面取得了突出成绩和良好的社会效应,极大的促进了公安机关快速反应能力的提高,110报警服务工作已取得了一定成绩,积累了一定经验,但报警服务台仍处在一个初建阶段,其建设仍处于继续探索和不断完善之中,有待于进一步的巩固和提高。
(一)公安机关110、119、122报警服务台共存带来的问题和不足
建立110、119、122报警服务台后,公安机关在打击违法犯罪,参与社会救援,服务人民群众等方面都取得了前所未有的发展。但110、119、122报警服务台都不同程度面临着报警电话不断增长,而现有的三个紧急电话报警服务台的接处警设备老化严重,接警处警人员严重不足,无效报警电话比重较大且呈现不断增多趋势等三个方面的问题和不足。110、119、122三个报警服务台分设,增加了公安机关的警务运行成本,也不利于人民群众报警求助,这表现在三个方面:一是号码繁杂,不利于群众记忆,有时容易混淆和错拨,也不便于警情信息的收集和归口管理;二是多警种设置报警电话,增加了接警人员、技术设备和辅助设施,造成大量人力、物力和财力的浪费,使公安机关有限的资金不能集中使用;三是多部门接警,造成群众多渠道报警,公安机关多部门接警,多部门出警,不利于统一指挥。
(二)110报警服务工作的发展趋势
公安机关报警服务工作的深化和发展,涉及到公安机关内部、以及社会各界方方面面的系列化配套改革。总结全国各地公安机关的具体做法和成功经验来看,110报警服务工作正朝着全方位立体防控网络和全社会整体联动体系的大格局方向发展,存在五个方面的发展趋势,一是报警接警兼容化,打破交通、消防和刑事报警,以及群众求助投诉等方面的界限,群众存在向公安机关多个紧急报警服务台报警投诉,公安机关内部也存在多警种、部门受理同一报警求助和投诉的现象;二是警情信息网络化,这是公安工作适应信息化社会的发展需要的必然选择;三是出警处警多元化,随着交通、通讯的发展,110报警服务工作从城区进一步向农村扩大和延伸,设在城区专门的110处警机动队已不适应于形势发展的客观需要,出现处警队伍多元化,处警方式多样化趋势;四是配套服务一体化,随着“110”报警服务电话的深入人心,群众向公安机关报警求助的范围在进一步扩大,有的已经超出了公安机关的职责和权限,有的还涉及政府各部门,特别是公共设施、公共福利事业方面的问题,公安机关在很多情况下既不能推脱,但又无能为力,公安机关只有与政府各部门联合起来,保障配套服务一体化,110才能保持旺盛的生命力;五是全民参与大众化,110转化为一种社会中介,带动整个社会联动,全民参与,建立起多种社会治安防控体系、社会公共救援体系、社会保障服务体系,有效推动各项社会公益事业的发展。
(三)110、119、122“三台合一”、“三合为一”,构建新型警务运行机制是公安警务改革的必然趋势
第二十次全国公安工作会议,提出了“社会稳定的局面更加巩固,人民群众安全感明显增强,社会治安防控体系更加完善,预防和打击犯罪的水平显著提高”,“适应社会主义市场经济的工件机制基本建立,发现、控制、处置能力显著增强,形成统一指挥,反应灵敏、协调有序、运转高效的应急反应机制”的五年公安工作“五大工作目标”;同时也提出了“有效整合警力资源,调整机构设置,逐步将县、市级公安机关的110、119、122三台合一,并进行交巡警合一试点,在中等城市进行减少机构层次的试点;加快引进和转化先进实用科学技术成果,加快“金盾工程”建设步伐,建立跨警种、跨部门、跨地区的综合信息平台,实现信息共享;加快公安机关指挥中心建设,建立与有关部门的协作机制,制定应对各类重大事件的处置预案,形成信息畅通、指挥有力、手段先进、运转高效的指挥体系;充分运用社会资源维护治安,探索新形势下专门工作与群众路线相结合的有效实现形式”,改革公安工作的“四项具体措施”。
全国第二十次公安工作会议后,全国各地借鉴已有的工作经验,积极探索有效途径和方法,采取措施将110、119、122三个报警电话“三合为一”,或将119、122报警服务台兼容到110报警服务台,实现“三台合一”,当群众拨打119、122报警电话时,由110报警服务台统一接受。无论以何种形式运行,都由一个统一的部门集中受理报警电话,在集中接警后,则按照“一级处警”、 “分类处警”、“就近处警”和“联勤处警”的原则和方式,调动公安机关各警种、部门或协调政府各职能部门对各类报警求助或投诉事项进行有效处置。
三、“110”适应于警务运行机制的变化发生了重大转变;110警务运作机制是公安警务改革形成的新型理念
公安工作必须有正确的理论作指导,而深化和完善110报警服务工作,必须从理论上重新认识和界定110,才能在当前公安改革中取得新的、重要的突破。110、119、122“三台合一”或“三合为一”后,群众认知的依然是原有的三个紧急报警电话,但在拨打报警求助电话后,接警的是指挥中心报警服务台的民警,而处置警情或救助群众的,则是交巡警、消防或派出所、治安、刑侦,甚至是警务督察等部门的民警。从这个意义上来说,群众认知上的110与现场感受的110存在着极大的差距,其中的各警种、部门进行的工作与本部门原有的工作既存在着本质的一致性,但又所区别,业务交叉性、包容性进一步增多。这就要求我们必须重新界定、认识110,给它下一个相对准确的定义。
传统意义上的110,是公安机关打击违法犯罪活动,服务人民群众的重要职能部门,是公安机关的内设机构之一,在运行模式上往往是既接警,又处警,直接接受群众报警求助,又直接出警处置警情或救助群众;110、119、122报警服务台“三台合一”或“三合为一”后,原来特指意义上分别从属于相关警种的110、119、122指挥中心已不复存在或正面临重组和新的分工。指挥中心报警服务台接受群众报警求助,是其他警种、部门打击违法犯罪活动、服务人民群众的起始或开端,而其他警种、部门则只有将整个警务活动进行下去,才能实现警务工作目标。这一过程中,指挥中心是龙头,是一切警务活动的开始;派出所是基础,一切警务工作均来源于此又必须回归于此;各警种、部门缺一不可,协调作战,在警务工作的各个环节上根据自己的职责,发挥应有的作用。
从以上分析可以看出,纵观整个公安工作的运作模式和公安改革的趋势,我们不难发现,在现有的条件下,作为传统意义上公安机关内设机构的110已不复存在,已在三个方面发生了转变。一是性质发生了转变,由公安机关的内设机构转化为一种新型警务运行机制,这一机制是以指挥中心为龙头,包含交巡警、消防、刑侦、治安、派出所等若干实战警种、部门的新型警务模式;二是工作模式发生了转变,由公安机关单一警种、部门直接接警、处警,转变为接警与处警分离,多警种、部门协同作战、联勤联动;三是工作职责发生了转变,由单一警种、部门履行单一职责,转变为业务交叉互补。
从这个角度来看,110指挥中心的名称并不规范,110、119、122报警服务台“三台合一”或“三合为一”后,指挥中心的工作包含了分别属于公安机关各部门的110、119、122的部分业务,且各警种、部门在业务工作上的关联性进一步增强,110与传统意义上的指挥中心既有联系又有区别。鉴于110报警报务电话已在最大程度上深入群众心中,这种新型警务机制应该称为110警务运行机制,既有效概括这一警务机制的职责,又使公安工作进一步深入人心,还有效揭示了这一警务机制的显著特点。
四、110警务运行机制在公安工作中的职责
新世纪新阶段,公安机关担负着巩固共产党执政地位、维护国家长治久安、保障人民安居乐业的重大政治和社会责任。作为适应新形势下社会治安工作和公安改革的必然之路,110警务运作机制在公安工作中发挥了重要作用。
(一)接受各种群众报警、求助并进行有效处置。由110、119、122“三台合一”或“三合为一”后,在公安机关指挥中心建立报警服务台,全面接受群众报警求助,并根据实际警情,属于公安机关职责范围内的,指挥调度各警种、部门及时出警有效处置;不属于公安机关职责范围内,协调有关部门进行处置,公安机关给予全面支持和配合。
(二)全面落实“四有四必”承诺,服务广大人民群众,严厉打击各种违法犯罪活动。这是由公安机关的职责决定的。“有警必接、有难必帮、有险必救、有求必应”的承诺,是全国公安机关总结紧急报警服务工作中获取的宝贵经验,是“110”紧急报警电话深入人心的最直接原因。110、119、122“三台合一”或“三合为一”后,这种承诺不只是简单由公安机关的某个部门作出,而是由整个公安机关向社会作出的具有最广泛代表性的承诺。在打击违法犯罪方面,公安机关指挥中心报警服务台加强与其他警种、部门的内部联动机制建设,提高快速反应能力实行联勤联动,着力在抓现行、内清理外查堵上下功夫,有效打击犯罪分子;服务人民群众方面着重在“有求必应”上下功夫,全面拓宽接、处警范围,积极参与、协助或协调有关部门开展社会救援活动,从多角度、多层次真正为群众排忧解难。
(三)积极进行信息整合、沟通。加快引进和转化先进实用科学技术成果,加快“金盾工程”建设步伐,建立跨警种、跨部门、跨地区的综合信息平台,实现信息共享。这是全国第二十次公安工作会议提出的改革公安工作的重要具体措施之一。为适应新型警务运行机制的需要,公安机关内部联勤联动也必须包括治安信息的共享互通。110、119、122“三台合一”或“三合为一”后的指挥中心报警服务台,必须在最快时限内将所掌握的治安信息通报各警种、部门,使其在最大限度内推动实战工作;各警种、部门以指挥中心为中枢,积极向指挥中心报告当地治安信息,并从指挥中心获取其他部门掌握的、有利于本警种、部门工作的治安信息,以节省警务运行成本,提高工作实效。
五、110警务运行机制具有自身显著的特点
新世纪新阶段,公安工作是巩固国家政权的重要工作,公安机关是人民民主专政的重要工具,是武装性质的国家治安行政力量和刑事司法力量,肩负着打击敌人、保护人民、惩治犯罪、服务群众、维护国家安全和社会稳定的重要使命。110警务运行机制中各警种、部门必须在各自工作环节上突出快速反应,切实履行工作职责,追求实际的工作效果。这集中反映出110警务运作机制外延宽泛、高度统一、重在实战、准确高效的显著特点。
外延宽泛。110警务运作机制包括一个龙头即指挥中心,涉及公安机关各警种、部门,是一个多层次、多角度的复合型作战运作机制,包括综合业务部门的决策调研、指挥调度,也包括一线单位的实际作战,还包括纪检监察和警务督察部门的跟踪检查。
高度统一。在110警务运行机制中,所有单位、部门和民警都必须严格遵守工作纪律,坚决执行命令,确保政令、警令的畅通。指挥中心具有绝对的指挥权威,代表公安机关党委行使指挥调度权,一线作战单位必须以实际行动将各种指令、决策转化为工作效果。这就要求各单位、部门必须高度统一、协调一致。
重在实战。110警务运行机制中,各警种、部门扭成一条索,发挥整体作战的合力,将公安工作具体化、成果化。
准确高效。在110警务运行机制的最显著特点是快速反应,城区5分钟、郊区15分钟到达现场的承诺是其最直观的体现,所有的实战单位必须快速高效,对公安机关党委的决策作出迅速有力的反应,重点突出工作的实际效果。高效率是110警务运行机制的信息化体现,是政令警令畅通和必然结果。
六、在新形势下进一步加强和完善110警务运行机制
一是进一步理顺关系,建立一个具有绝对权威的警务运行机制中枢机构。将指挥中心建设成为“打、防、控、管”一体化警务模式的神经中枢,在警务工作中承担整合公安信息,快速有效调度警力,全面掌握治安形势和警务现状,为领导决策提供科学可靠的信息和依据的职能,作为警务运作的中枢机构,指挥中心必须具备灵活健全的科学手段,发挥绝对的指挥权威功能。
二是进一步推进系统化改革,改革公安机关内部不适应于新型警务运行机制的工作模式,自上而下建立适应于新形势下治安实际,与110警务运行机制相配套的工作机制。
三是增加投入改善装备,走科技强警道路,提高110警务运行机制的科技含量。
四是制定规章制度,出台奖惩激励机制,推进110警务运行机制标准化建设。
五是加强与有关单位的协调配合,减轻公安机关工作压力,构建社会联动机制。一些社会性工作由指挥中心的报警服务台承担,以树立公安机关的形象,建立社会联动机制,将指挥中心建成公安机关的决策调研室、作战指挥部,同时又是同级党委、政府授权的社会联防指挥部、社会联动服务中心,日常工作由党委、政府授权进行处理,遇重大紧急情况,主要领导亲临坐阵,以推进社会管理信息化、高效化。

(作者:云南省宣威市公安局 朱真理)


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