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　 　试论我国民事诉讼和解制度的改造

周 志 刚

　　
民事诉讼中的和解，是指民事案件在立案后、判决前的诉讼过程中，双方当事人通过自愿平等协商，达成协议，以解决民事争议，终结诉讼活动。与“当事人对抗型”的判决结案方式不同，和解及调解均为“当事人合作型”的结案方式。在欧美国家民事诉讼中，当事人和解特别是庭前达成和解的比率较高，成为终结诉讼的主要方式。而我国的状况是，当事人达成和解的比率相当低，而经法官调解达成协议的比率较高，与此相联系的是对改革完善我国民事诉讼调解制度进行探讨的文章较多，而对和解制度进行研究的文章少见。审判实践中，由于一些法院片面追求调解率，出现了法官以判压调、“和稀泥”无原则调解甚至久调不决等现象，使得理论界和实务界开始对调解制度的不足进行探讨。笔者认为，对诉讼中的和解及调解这两种制度应当同样给予重视，而不应厚此薄彼，在坚持具有中国特色的调解制度之外，应当完善和解制度作为补充。本文在借鉴其他国家相关法制经验的基础上，结合分析我国现行民事诉讼和解制度的缺陷，就如何对其进行改造提出若干建议。
一、国外ADR运动的启示及域外法的参考
自二十世纪后半叶以来，由于经济的迅猛发展和社会关系的日趋复杂多样化，许多国家出现了“诉讼洪水”与“诉讼爆炸”现象，法院因不胜负荷而导致诉讼拖延，积案严重。同时，由于律师代理费和诉讼费过于高昂，诉讼程序繁琐，耗时较长，致使普通百姓难以接近正义。这些都迫使人们开始反思和改革过分僵化的审判制度，并致力于创设和发展审判外的纠纷解决方式。自上世纪中期以来开始的世界性司法改革潮流中，一个重要方面就是ADR运动的兴起和发展。ADR(Alternative Dispute Resolution)，意指替代性纠纷解决方法，是包括诸如仲裁、调解（调停）、和解、谈判协商等一切诉讼外纠纷解决方法的总称。晚近英美等国法院加大了把ADR援入法院系统的步伐，从而出现了“附属于法院的ADR”。美国现行《联邦民事诉讼规则》第16条第3款规定，法院召开双方当事人或律师参加的审理前会议协商案件的审理前准备，其中的重要内容就包括了研究和解的可能性以及是否利用审判外程序解决纠纷的问题。90年代中期英国开始启动以“走向正义”(Access to justice)为主题的民事诉讼制度改革，1999年4月生效的《民事诉讼规则》第26.4条规定，在诉讼中，法院可依当事人申请，或者依职权决定中止一个月（如有必要可延长此期限），以便当事人通过ADR或其他方式达成和解，解决争议。“附属于法院的ADR”在加拿大、澳大利亚、新西兰、德国、芬兰也普遍地被采纳和运用。[1]
在诉讼程序中，和解是运用最为广泛的ADR方式。下面主要介绍德、美、日三国关于和解制度的一些法律规定和具体做法，以期为我国民事诉讼和解制度的改造提供参考。
《德国民事诉讼法典》第279条规定：地方法院和州法院应在诉讼过程中力促当事人和解。为达到这个目的，法官必须命令当事人到案，或者把他们交给受命法官和受托法官进行和解[2]。关于诉讼和解的方式和成立条件，德国法律规定，和解是当事人之间的协议，只在案卷上作为合同进行登记，在法庭上公开宣读并经当事人同意。其适用的规则是德国民法典第779条的规定，即当事人以互相让步的方式终止某一法律关系的契约，如果依照契约的内容作为确定基础的情节，不符合事实，则该契约无效。诉讼中的和解在诉讼进行的任何阶段都可以达成，和解在它所涉及的范围内具有终止诉讼的效力，在一方不履行和解协议的情况下，具有强制执行的效力。与和解制度相关的是德国民事诉讼中的“审前证据调查程序”，该程序具有证据开示和整理争点的作用，当事人可以根据该程序的进行状况预测出诉讼的结果，加之当事人达成的和解具有执行效力，所以在司法实践中，有相当一部分案件在诉前或庭审前就得到了解决。[3]
美国1938年的《联邦民事诉讼程序规则》制定了证据调查（也有译为证据发现）程序。1993年美国修改《联邦民诉规则》，在调查证据程序之外引进了一个新的证据交换（或译为证据开示）程序。通过发现证据、交换证据的过程，双方当事人均能够最大限度地收集到对自己有利和对自己不利的证据，能够做到知己知彼，并由此能够对案情发展作出判断。判断的结果如果认为自己完全或者很难胜诉，就会主动撤诉或者和对方当事人寻求和解。所以，通过发现和交换证据的程序，当事人和平解决纠纷的机率增加，有相当大比重的纠纷不需要到庭审时就解决了。促进和解这个目的并非立法者在制定《联邦民诉规则》时所明确追求的，而是证据调查和交换程序在司法实践运行中，所衍生出来的一大功能。美国的民事案件从起诉到审判之前，大概有95％是通过和解等ADR方式解决的，真正进入庭审阶段的只有不到5％。[4]美国民事诉讼中和解的效力在终止诉讼与申请法院强制执行方面与德国相同，但做法上有两点不同：其一是在和解协议达成后，一方不得阻碍他方再行起诉——除非双方协议不得自行起诉；其二是由法院作出合意裁决，把和解条件体现在合意裁决中，这种裁决与判决的效力相等。
在日本民事诉讼中，曾经有过把法官在审判中积极寻求获得当事人合意来解决纠纷的做法视为旁枝末流的一般倾向，流行过所谓“勿做和解法官”的说法。但是，近二十多年来，由于国际性的ADR运动影响和有关研究的进展，在这样的背景下，法官的诉讼运作不仅仅停留在指向判决的程序框架内，只要有可能就尽量更广泛地获得纠纷信息，在此基础上形成能够超越判决内容的解决方案并积极说服诱导当事人达成和解的做法，在实务界受到了更多的鼓励和提倡。被称为“辩论兼和解”的程序操作样式也是在这样的气氛中产生形成的。[5]
通过以上介绍，可以看出德、美、日三国对诉讼中和解制度的模式选择，采用的均是当事人主导主义与法官依职权指挥诉讼相结合的模式。应当说，西方两大法系的诉讼程序最初都是以严格的司法消极主义、程序正义、当事人主义为基本理念设计的，但在近半个世纪的改革中都不同程度地向加强法院审判中的职权主义和纠纷解决机制的多元化方向努力。这样做的目的，主要是基于以下考虑：第一，和解必须建立在双方当事人合意的基础上，但在双方当事人的诉讼地位实际并不平等时，纯粹自觉的合意并不容易形成，从而妨碍了当事人民事权利的实现。法院依职权主动对当事人运作的诉讼程序加强管理，要求法官在已经掌握的事实基础上，提出符合法律的协议解决方案，作为当事人合意的参照，促成和解，减少诉讼的对抗性，有利于公正的实现和对当事人权利的保护。第二，由于原先纯粹的当事人主义（法院在诉讼中完全处于消极地位）导致当事人及律师不顾时间、费用地一味争论，形成诉讼迟延的不良后果。为此，西方国家普遍引入了“案件管理制度”，由法院对案件实行积极的管理，广泛推行庭前会议制度、证据交换及发现程序，鼓励当事人使用ADR方式解决纠纷，从而使得大多数案件未经裁决就因和解或调解结案并得到履行，有利于提高司法效率，节约诉讼成本。
二、 我国现行民事诉讼和解制度的缺陷
我国现行民事诉讼和解制度的主要法律依据是1991年颁布的《民事诉讼法》。该法第51条规定：“双方当事人可以自行和解”。但上述规定过于简单，存在以下缺陷：　　
　　 1、关于和解的合意与合法之间的关系没有明确规定。如民诉法第13条规定“当事人有权在法律规定的范围内处分自己的民事权利和诉讼权利”，但又规定人民法院审理民事案件“必须以事实为根据，以法律为准绳”。当事人通过和解终止诉讼，是否必须符合“以事实为根据”和“以法律为准绳”的要求，特别是在遵循实体法和程序法方面必须达到什么程度方为合法，没有明确的规定。这给一些当事人钻法律空子留下了“余地”，司法实践中难以避免当事人可能利用“和解——撤诉”这一形式来达到规避甚至违背法律，或者损害国家、集体和他人合法权益的非法意图。民事诉讼法关于法院对当事人撤诉享有审查权的规定也相当地原则，具体到因和解而申请撤诉的问题，法院如何审查，不好掌握，造成实践中的操作随意性较大。
2、关于证据调查和交换的规定不充分，对法官在和解中的作用未作规定。考察其他国家的法律，对庭前准备程序中的证据调查和交换以及法官在诉讼和解中的作用均有较为具体的规定。而我国民事诉讼法对庭前准备程序中关于证据调查和交换的规定很不充分，造成当事人在审判前无法得到足够的诉讼信息，对双方的争点及各自的权利并不明确，也就无法真正恰当地处分自己的权利。借用博弈论的一个确证无疑的结论是，谈判者的权利愈明确，他们之间合作博弈的可能性就愈大；而谈判者的权利愈模糊，他们之间合作博弈的可能性就愈小。再有，我国民诉法对法官在当事人和解中起何作用更是未作规定，实践中法官一般是以积极调解甚至强行调解的形象出现的，而对促成、引导当事人和解基本上是消极的，有的法官还强迫或诱使当事人将和解协议转化为法院调解书的内容，违背了自愿的原则。
3、对和解协议的效力规定不合理。我国民诉法规定了调解笔录和调解书具有法律效力，而未规定和解协议具有法律效力。导致实践中，一些被告在诉讼中故意以欺诈方式与原告达成和解协议，在原告撤诉后被告又反悔不履行和解协议。由于和解协议不能作为执行的法律依据，对原告方的权利保护不够充分，使得当事人之间权利的配置不合理，积极参加和解的一方权利得不到保护和相应的司法救助，随意反悔的一方却得不到任何相应的法律制裁，无法体现法律维护公平、正义的原则。
4、缺乏对和解的监督和补救措施。实践中，有的案件双方当事人借“和解—撤诉”的途径达到了规避法律的目的，或者损害国家、集体和他人的合法权益，与法制原则相悖，理应撤销和解协议，否定其效力。但法律没有关于对和解进行事后监督的规定，出现上述情形，依靠何种途径补救，不是很明确，实践中也不好操作。
三、改造建议
针对上述缺陷，借鉴德、美、日等国有关和解制度的法制经验，笔者对改造我国民事诉讼和解制度有如下一些具体建议：
1、确定和解适用的案件范围。并非所有民事案件都适用和解，首先，对于特别程序的案件，如宣告公民失踪或者死亡以及公示催告程序案件等，由于没有明确对立的双方当事人，因而不适用和解。其次，对严重违反国家法律的民事案件，不适用和解，否则无法对这些案件的当事人进行必要制裁，违背了立法意图。如对确认违法合同无效的案件，就必须作出判决。适用和解的案件范围应排除以下几种：〈1〉适用特别程序审理的案件；〈2〉适用公示催告程序审理的案件；〈3〉严重违反法律，侵害国家、集体或他人合法权益的案件。
2 、确立中止诉讼的和解期制度。为鼓励当事人合作，尽可能利用和解这一非对抗方式解决纠纷，可以借鉴英国和日本的做法，规定法院可以依双方当事人的申请，也可根据案件的具体情况（比如针对婚姻家庭或者相邻关系的案件）依职权决定中止诉讼一段时间，以便当事人冷静下来进行协商，达成和解。当然，为了避免诉讼迟延，和解期不宜过长，如果是双方当事人申请和解期的，简易程序中应限制为十日，普通程序中应限制为1个月；如果是法院依职权根据案件具体情况决定和解期的，简易程序中应限制为五日，普通程序中应限制为十五日。
3、设立证据调查和交换程序（或称为庭前会议制度）。证据调查和交换程序或称为庭前会议，是国外法院比较通行的做法，就是在庭审前由法院召集双方当事人及其代理人开会，对于双方即将在开庭时出示的证据预先展示、交换，以便对对方的证据及案件事实有基本了解，同时寻求以非诉讼方式解决争议的可能性，法官可以进行调解，或者引导、促成双方当事人达成和解协议。证据调查和交换程序（庭前会议）被视为双方基于事实和法律之上的一个有理有据的谈判过程，为当事人提供了和平解决争端的良好氛围。当然，为了避免审判权对当事人诉讼活动的干涉和施压，主持庭前会议的法官不得参与该案件的审理，即所谓准备法官与庭审法官的分离。
4、确认和解协议的法律效力。法律应当确认和解具有终止诉讼的效力及强制执行力，可以作为向法院申请执行的依据。具体做法可以是将双方当事人达成的和解协议内容写入准许撤诉的裁定书，并叙明“上述协议经本院审查，予以认可，并具有法律效力。”在一方当事人不履行和解协议的情况下，另一方当事人可以据此向法院申请强制执行。
5、 规范达成和解的方式。我国民诉法及相关司法解释并未规定达成和解应采用的方式。实践中常见的有和解笔录和和解协议书两种形式。一般而言，婚姻家庭类和能够即时履行的小额债务案件可以制作和解笔录，除此以外，应当由双方当事人共同签署和解协议书，提交法院审查确认。和解协议书必须是双方当事人或特别授权的代理人签署方为有效。这样有助于法院确认双方当事人的真实意思表示，并为将来申请执行提供确凿依据。
6、建立对和解协议的监督机制。如果法律确认和解是终结诉讼的一种方式，且和解协议具有等同于法院判决的效力，那么就有必要建立对和解协议的监督机制，以防止当事人通过和解规避法律，损害国家、集体和他人合法权益。具体做法是：和解协议必须经过法院审查确认方能生效；即使是当事人达成和解协议，法院准许撤诉后，检察机关、有利害关系的其他公民、法人和其他组织也可以通过抗诉或申诉，请求法院确认和解协议无效，法院也可以通过审判监督程序，依职权确认和解协议无效，对案件重新进行审理。





参考文献：
[1]齐树洁、蔡从燕：《非诉讼纠纷解决方式——ADR制度述评》。
[2]覃兆平：《诉讼和解－法院调解制度完善之对策》。
[3]陈刚：《德国审前证据调查程序——兼谈对我国民事诉讼制度改革的启示 》。
[4]汤维建：《论美国民事诉讼中的证据调查与证据交换——兼与我国作简单比较》。
[5]王亚新：《民事司法“调审分离”制度化的一例——日本的民事调解制度和诉讼上和解》。




作者单位：四川省宜宾市珙县人民法院
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电子邮箱：gxrmfy536@163.com



河北省人民政府


河北省矿产资源补偿费征收管理实施办法
河北省人民政府



第一条 为依法开展矿产资源补偿费的征收管理工作，保障和促进本省矿产资源的勘查、保护与合理开发，维护国家对矿产资源的财产权益，根据《中华人民共和国矿产资源法》和国务院发布的《矿产资源补偿费征收管理规定》等有关法律、法规，结合本省实际，制定本办法。
第二条 下列单位和个人为矿产资源补偿费的纳费义务人（以下简称纳费人），必须依照《矿产资源补偿费征收管理规定》和本办法缴纳矿产资源补偿费： （一）持有采矿许可证在本省行政区域内开采矿产资源的采矿权人。 （二）未持有采矿许可证在本省行政区域内开采矿产资源
的单位和个人。 （三）本省的收购省内外未缴纳矿产资源补偿费的矿产品的单位和个人。
第三条 矿产资源补偿费按照矿产品的销售收入和国家规定的费率，以及《矿产资源补偿费征收管理规定》第五条规定的方式计算的开采回来率系数计算征收。企业缴纳的矿产资源补偿费列入管理费用。
纳费人必须按照矿产品的实际销售收入计算应当缴纳的矿产资源补偿费费额。自行深加工的矿产品的销售收入应当按矿产品转变为其他原材料前的价格计算。
核定开采回采率，应当以依照国家有关规定报经批准的矿山设计为准；依照国家有关规定只要求有开采方案、不要求有矿山设计的矿山企业的开采回采率，由负责征收矿产资源补偿费的地质矿产主管部门会同同级有关部门核定。
第四条 矿产资源补偿费由地质矿产主管部门会同财政部门征收。
矿区范围跨省辖市（地区）和县（市、区）行政区域，以及国务院各部门、部队和省外、国外的投资者在本省行政区域内开办的矿山企业和其他纳费人应当缴纳的矿产资源补偿费，由省辖市（地区）地质矿产主管部门征收。
前款规定范围以外的矿山企业和其他纳费人应当缴纳的矿产资源补偿费，由县（市、区）地质矿产主管部门征收。
县（市、区）未设置地质矿产主管部门的，县（市、区）地质矿产主管部门负责征收的矿产资源补偿费，由省辖市（地区）地质矿产主管部门征收。
第五条 各级统计、银行和矿山企业主管部门等有关部门，应当协助地质矿产主管部门开展矿产资源补偿费的征收工作。
第六条 征收矿产资源补偿费，应当持有省地质矿产主管部门颁发的资格证书和物价部门颁发的收费许可证，使用国务院地质矿产主管部门统一监制、印发的专用票据。并按规定编制矿产资源补偿费征收报表，报省地质矿产主管部门和财政部门备案。
第七条 矿产资源补偿费应当按月缴纳。纳费人必须在每月10日前缴纳上月的矿产资源补偿费。不得采用伪报矿种，隐匿产量、销售数量，或者伪报销售价格、销售收入和实际开采回采率等手段，不缴或者少缴矿产资源补偿费。
第八条 缴纳矿产资源补偿费，必须依照《矿产资源补偿费征收管理规定》第九条的规定向地质矿产主管部门报送有关资料，并填报矿产资源补偿费缴纳申报表。
第九条 缴纳矿产资源补偿费，应当依照国家有关规定办理缴库手续，全额就地上缴中央金库。在银行开设帐户的，填报矿产资源补偿费缴款书，以银行划拨形式缴钠矿产资源补偿费；在银行未开设帐户的，以现金形式直接向地质矿产主管部门缴纳矿产资源补偿费。
第十条 中央返还本省的矿产资源补偿费的具体使用办法，由省人民政府另行制定。
第十一条 具有《矿产资源补偿费征收管理规定》第十二条和第十三条规定的矿产资源补偿费免缴、减缴情形的纳费人，经负责征收矿产资源补偿费的地质矿产主管门审查并报上一级地质矿产主管部门会同同级财政部门批准，可以免缴、减缴矿产资源补偿费。
省辖市（地区）地质矿产主管部门和财政部门批准免缴、减缴矿产资源补偿责的文件，应当报省地质矿产主管部门和财政部门备案。
第十二条 申请办理矿产资源补偿费的免缴、减缴手续，应当报送免缴、减缴申请书和会计报表等有关资料。由于执行国家定价而形成政策性亏损的纳费人，还应当报送经财政部门核定的政策性亏损补贴文件。
第十三条 在矿产资源补偿费征收工作中做出显著成绩的单位和个人，由地质矿产主管部门给予表彰、奖励。
第十四条 纳费人逾期未足额缴纳矿产资源补偿费的，由地质矿产主管部门下达催缴通知书，责令其限期缴纳，并从滞纳之日起按日加收滞纳的矿产资源补偿费千分之二的滞纳金。
纳费人未按前款规定缴纳矿产资源补偿费和滞纳金的，由地质矿产主管部门处以应当缴纳的矿产资源补偿费1倍以上3倍以下的罚款；仍拒不缴纳的，没收未缴纳矿产资源补偿费的全部矿产品和销售收入；情节严重的，由采矿许可证颁发部门吊销其采矿许可证。
第十五条 纳费人采用伪报矿种，隐匿产量、销售数量，或者伪报销售价格、销售收入和实际开采回来率等手段，不缴或者少缴矿产资源补偿费的，由地质矿产主管部门追缴应当缴纳的矿产资源补偿费，并处以应当缴钠的矿产资源补偿费2倍以上5倍以下的罚款；情节严重的，由采矿
许可证颁发部门吊销其采矿许可证。
第十六条 纳费人未按照本办法第八条的规定报送有关资料的，由地质矿产主管部门责令限期报送；逾期不报送的，处以2000元以上5000元以下的罚款；仍不报送的，由采矿许可证颁发部门吊销其采矿许可证。
第十七条 地质矿产主管部门收缴滞纳金和罚款，应当使用省财政部门统一印制的罚没财物专用票据。收缴的滞纳金和罚款应当上缴同级财政。
第十八条 当事人对行政处罚决定不服的，可以自接到处罚决定通知书之日起15日内，向作出处罚决定机关的上一级机关申请复议；当事人也可以自接到处罚决定通知书之日起15日内，直接向人民法院起诉。当事人逾期不申请复议、也不向人民法院起诉、又不履行处罚决定的，由
作出处罚决定的机关申请人民法院强制执行。
第十九条 地质矿产主管部门工作人员必须依法行使职权。对玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的，由其所在单位、行政监察部门或者上级主管部门，根据情节轻重给予行政处分；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。
第二十条 从1994年4月16起，矿产资源补偿费依照《矿产资源补偿费征收管理规定》和本办法计算征收。
第二十一条 本办法由河北省地质矿产局负责解释。
第二十二条 本办法自发布之日起施行。1989年12月20日省人民政府发布的《河北省征收集体矿山企业和个体采矿矿产资源补偿费暂行规定》、1992年10月8日省人民政府发布的《河北省国营矿山企业矿产资源补偿费征收管理暂行办法》同时废止。



1994年9月5日