深圳市市直机关事业单位家属统筹医疗管理办法

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论实现行政权公益性目的的问题与对策

刘辉

党的十五大提出“依法治国，建设社会主义国家”的治国方略。这一治国方略也已载入宪法，成为一项基本国策。由“法制”走向“法治”，不仅是我们党和国家领导思路和工作方式的重大改革，而且是社会主义民主的极大进步。为适应形势的要求，我们应加强对行政执法、依法行政和行政审判的理论研究和探讨，及时发现工作中的问题和不足，主动加以修正，不断提高执法水平。笔者拟就利益趋动对行政权公益性目的的冲击加以探讨。
（一）
改革开放以来，在不断进行的理论探索与实践中，人们对依法行政的基本内涵、目的要求等问题的认识不断加深。通常认为，所谓依法行政，就是指行政主体实施任何行政行为均要按照法定权限、遵循实体和程序法的规则。从中不难看出，依法行政的内涵包括较多，但其核心内容却是行政权的依法行使。
行政权，作为宪政思想的体现，自其从国家活动中分离出来之日，便具有了公权力的性质，其所追求的目的是谋求公共利益，维护公共秩序，增进公共福利。其权力的行使必须以公共利益为出发点和落脚点，而不是为了个人利益或小集团的利益。如行政机关所实施的行政处罚是为了维持良好的社会秩序，行政征收是为了用于公共设施建设，行政许可是为科学分配资源和机会等等。为进一步说明这一点，我们还可以从以下两个方面加以考察。
其一，从行政权的行使主体来看，其行政主体是特定的，即行政机关。在我国，行政机关是国家权力机关的执行机关，必须对法律负责，对权力机关负责。权力机关通过立法的方式，集中公众的意志制定全社会普遍遵守的行为规则，行政机关作为执行机关只能据此实施活动。从此种意义上讲，行政机关与全社会成员之间形成共同利益的代表与被代表之间的关系。行政机关所代表的公共利益，不能也不应该作为其本身或其工作人员享受的特殊利益。
其二，从行政权的运行规则来看，行政权的权限范围主要限于公共事务。根据宪法及地方各级政府组织法的规定，国家各级行政机关的职权为：依照法律规定的权限，管理本行政区域的经济、教育、科学、文化、卫生、体育、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等工作。行政机关的职权范围虽然十分广泛，但都与公共利益有关，权力所及的范围与对象主要是公共事务，具有明显的公权力性质。行政机关代表国家意志并以国家的名义对公共事务进行管理，以维护社会秩序，确保经济发展、社会稳定、国家长治久安、人民安居乐业，这正是行政权公益性所追求的目标。
（二）
行政权的公益性目的，要求行政机关必须依法行政，但是正如孟德斯鸠所说的，一切有权力的人都容易滥用权力。我国自改革开放以来，以宪法为基础的法制体系逐步形成，以行政诉讼法、行政处罚法、国家赔偿法、行政复议法为主体的行政法律制度日益完备，依法行政工作取得了很大的成绩。但也必须看到，仍然存在着许多与依法治国不相适应的薄弱环节，特别是暴露在行政权行使过程中的一些问题，直接背离了行政权的公益性目的。主要表现在以下几个方面：
一是有法不依。所谓“上有政策，下有对策”、“见着绿灯快点走，见着红灯绕道走”。如一些部门前边设关卡，后边乱收费。中央三令五申的制止“三乱”问题始终没有根本解决，借用行政权力，换换名目，换换方式，照收不误。如把集资换成“捐助”，把行政收费换成“咨询服务费”等，可谓不一而足。
二是权力滥用。有的行政机关及其工作人员滥用职权，执法犯法、循私枉法。某些部门、某些执法人员，不能正确看待自己手中的权力，把人民交给的权力当成谋取个人利益和小团体利益的手段，以法卡人，以权谋私，不给好处不办事，给了好处乱办事。有的部门政企不分，混淆行政主体与市场主体的角色，借口统一管理，指定管理相对人到所属经营单位购买产品、接受服务，或者借检测、检验、审批、发证等搭车收费，加重管理相对人负担，导致腐败滋生和蔓延。
三是放弃职权。行政权的公益性目的决定了行政权的不可处分性，即非依法律不得转让，不得放弃。但现实生活中，循私情、私利，部门利益、地方保护，推诿扯皮、有禁不止的现象时有发生。如假冒伪劣产品泛滥、环境污染日趋严重等，足以说明。
出现上述问题，原因是多方面的。由于我国长期实行人治，缺少法治传统，人们的法治意识、执法观念、执法水平都有待于进一步提高，加上体制转轨过程中出现的立法跟不上、制度不完善、管理有漏洞等是出现上述问题的原因。但从主观上看，最主要的是利益趋动所至。为什么会出现有利的事争抢、无利的事推诿，“三乱”屡禁不止，政企难以分开，究其原因，无非从中可以谋取个人或小集团利益。而如此作为的代价必然是牺牲公共利益，破坏了行政权的公益性目的的实现。
（三）
实现行政权公益性目的。既要治标又要治本。从长远看，有待于行政机关工作人员的整体法律素质和职业道德素质的不断提高，但这是一项长期、艰巨而复杂的任务，我们不可能等待行政机关整体素质达到相当高度，再去实现行政权的公益目的，更不应该以此为由放弃对行政权公益性目的的追求。而正确的选择应该是，在加大法治宣传教育、强化行政机关工作人员依法行政意识的同时，着力加强制度建设，以有效的制度控制权力的滥用。当前而言，应重点做好以下几方面工作：
一是理顺政企关系。作为行政主体的行政机关与市场主体的企业，其所追求的目的不同，二者不能混淆，否则必将导致行政管理秩序与市场竞争秩序的混乱。为此，我们应该吸取以往教训，严格审查行政主体资格，明确法定职能，理顺政企关系。行政机关所办实体、所属企业必须推向市场，挂靠于行政机关的中介服务组织必须与行政机关脱钩，以收取管理费为名的行业管理职能必须弱化。同时，既然行政机关是代表国家意志管理公共事务，国家理应保障其活动经费，不能让行政机关自行创收，自筹经费，否则就难以实现行政权公益性目的。
二是通过机构改革，理顺行政管理体制。目前机构重叠、职能交叉问题突出，各种许可、审批、发证等行政行为泛滥，既加大了行政成本，影响了行政效率，又容易导致权力滥用。为此，应结合机构改革，进行彻底清理，机构、职能重叠交叉的，该撤的撤，该并的并。凡是没有法定依据的审批、许可等行为应一律取消，减少多余环节。对于适合于相对集中管理的事项，应积极探讨综合执法，并在总结经验的基础上，逐步扩大试点范围。
三是实行行政执法督察制，强化监督检查。要本着地域管辖、系统管辖、分级负责的原则，除充分发挥人大及其常委会的法律监督、政协的民主监督、社会监督、舆论监督的作用外，要特别重视加强行政机关内部的层级监督以及监察、审计、财政等部门的专项监督。
四是全面推行行政责任追究制度。实行行政责任追究制度，可以有效地防止违法行政或行政权滥用，保障行政机关依法行使职权。鉴于目前法律、法规还有不完善的地方、行政机关自由裁量权较大等现实问题，在定位上至少可以将过错责任纳入追究的范围。即对于那些主观上法律意识淡薄、以言代法、执法犯法的行为，或者为了个人或小集团私利滥用职权、循私枉法的行为，都应根据其造成的后果和影响，视其情节予以追究。只有如此才会使行政机关工作人员产生责任心，树立使命感，才能切实维护法制的尊严和行政权威。
五是将行政执法责任制落到实处。行政执法责任制是一项系统工程。抓好落实对于全面提高依法行政水平具有重要意义。但实践中如何操作还缺少成功的经验。对此，应加强理论研究和实践探索，建立考查考核机制，奖优罚劣的优化机制，从而保证行政权公益性目的的实现。
国家食品药品监督管理局


关于印发保健食品审评专家管理办法的通知

国食药监许[2010]282号


各省、自治区、直辖市食品药品监督管理局（药品监督管理局），国家食品药品监督管理局保健食品审评中心：

　　为进一步加强保健食品审评工作，规范保健食品审评专家管理，保证保健食品注册工作的科学、规范、公平、公正，国家局制定了《保健食品审评专家管理办法》，现予印发。


　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　国家食品药品监督管理局
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 二○一○年七月十九日


　　　　　　　　　　　　　　保健食品审评专家管理办法


　　第一条　为加强和规范保健食品审评专家（以下简称审评专家）的聘用与管理，促进审评工作科学化和规范化，保证技术审评的公正、公平、公开，根据《保健食品注册管理办法（试行）》，制定本办法。

　　第二条　国家食品药品监督管理局负责审评专家的聘用和管理，并设立保健食品审评专家库（以下称审评专家库）。国家食品药品监督管理局委托保健食品审评中心承担审评专家库的日常管理工作。

　　第三条　审评专家库由食品科学与工程、基础医学、临床医学、公共卫生与预防医学、中医学、中西医结合、药学、中药学、化学等相关领域的专家组成。

　　第四条　审评专家应当具备以下基本条件：
　　（一）作风正派、科学公正、认真负责、坚持原则；
　　（二）熟悉掌握食品安全、保健食品及相关领域的法律法规、标准规范等；
　　（三）具备大学本科以上（含大学本科）学历；
　　（四）具有相应专业的正高级专业技术职称或具有博士学位副高级专业职称；
　　（五）在本专业具有较高的学术造诣和丰富的实践工作经验，在相应专业岗位工作5年以上；
　　（六）身体健康，原则上年龄在65周岁以下（院士除外）；
　　（七）能正常参加保健食品的技术审评会议，并能按要求承担和完成保健食品技术审评工作；
　　（八）本人不在保健食品相关企业任职或兼职。

　　第五条　国家食品药品监督管理局聘任审评专家时，可由专家所在单位推荐、专家署名推荐或省级食品药品监督管理部门推荐，也可由国家食品药品监督管理局直接提名，征得本人及所在单位同意，由国家食品药品监督管理局组织遴选，符合要求的，予以聘任并进入审评专家库。

　　第六条　国家食品药品监督管理局对审评专家实施动态管理，审评专家聘用期为5年。聘用期届满后，经考核合格者，可以续聘。

　　第七条　审评专家的主要职责是：
　　（一）参加保健食品审评会议，对保健食品产品进行技术审评，提出审评意见；
　　（二）受国家食品药品监督管理局委托，开展保健食品注册相关政策的研究；
　　（三）开展保健食品技术审评咨询工作；
　　（四）承担国家食品药品监督管理局交付的保健食品注册技术方面的其他任务。

　　第八条　参加保健食品审评的专家由国家食品药品监督管理局食品许可司和保健食品审评中心共同从保健食品审评专家库中选取。
　　按照随机原则，分专业从审评专家库中选取参加保健食品审评会议的审评专家和备选专家，组成保健食品审评会议专家委员会。备选专家人数不少于审评专家人数。

　　第九条　审评会议分审评大会和审评小会。审评大会负责审核首次申报产品、大会再审产品以及复审产品。审评小会负责审核补充资料产品、变更产品。
　　审评大会专家委员会由配方、毒理、功能、工艺、卫生学企标等相关领域的专家组成，每个领域专家不少于3名。专家委员会设主任委员1名，副主任委员1至2名。
　　审评小会专家委员会根据审评内容确定有关专家，人数不少于3名。专家委员会应设主任委员1名，一般由曾担任过审评大会的主任或副主任委员、资深专家担任。

　　第十条　主任委员和副主任委员应当由来自不同单位的审评专家担任，评委会秘书由审评专家担任。

　　第十一条　主任委员负责主持审评会议，副主任委员协助主任委员工作，秘书负责整理审评会议记录。

　　第十二条　保健食品审评中心应当在审评会议开始前5个工作日内通知参会专家。入选审评专家因故不能参加审评会议时，审评专家应当从备选专家名单中按专业依次选取。

　　第十三条　每次审评大会应当至少更换四分之一的审评专家，审评专家不得连续三次参加保健食品审评大会。特殊情况须经国家食品药品监督管理局同意。

　　第十四条　审评专家应当遵守以下规定：
　　（一）按照国家有关法律法规、标准规范对保健食品申报资料进行技术审评，独立、客观地提出审评意见，并对所提出的审评意见负责。
　　（二）以科学、公正、公平的态度从事技术审评工作，认真履行职责，廉洁自律，不得借审评之机谋取私利。
　　（三）按时全程参加审评会议，会议期间原则上不得请假，遇到特殊情况应当经审评委员会主任委员同意并得到保健食品审评中心批准后方可离会。
　　（四）对申报资料、审评意见和有关审评情况予以保密，不得抄录和外传。
　　（五）不得向保健食品注册申请人公开本人参加会议的信息或透露其他参加审评会议的专家名单及会议日程等。
　　（六）不得参与任何可能影响审评公正性的活动。
　　（七）有下列情形之一的，审评专家应当主动向国家食品药品监督管理局食品许可司申明并申请回避：
　　1．涉及审评专家本单位参与研制产品的；
　　2．审评专家签字的试验报告产品的；
　　3．作为国家食品药品监督管理局认定的检验机构法人代表，遇有本单位试验产品的。
　　（八）接受国家食品药品监督管理局的培训、考核及监督。
　　（九）不得以国家食品药品监督管理局审评专家名义进行保健食品商业性活动。
　　（十）签署保健食品技术审评专家承诺书并履行承诺。

　　第十五条　国家食品药品监督管理局定期对审评专家进行考核。一次考核不合格者，半年内不得再次参加审评会议。两次考核不合格者，予以解聘。

　　第十六条　审评专家有下列情况之一的，国家食品药品监督管理局应当中止其审评工作，将有关情况通报审评专家所在单位，直至予以解聘；有违法行为的，按有关规定处理。被解聘的专家，国家食品药品监督管理局不再聘任其作为审评专家。
　　（一）违反本办法第十四条规定的；
　　（二）被通知参加审评会议无故不出席会议或会议期间擅自离会的；
　　（三）审评中出现差错并造成不良后果的；
　　（四）因其他原因不适于参加审评工作的。

　　第十七条　本办法由国家食品药品监督管理局负责解释。

　　第十八条　本办法自发布之日起施行。